헌법 제23조 제3항의 공용수용 요건으로서 '공공필요'에 관한 연구

공용수용의 헌법상 공공필요 요건을 검토했다.

우리 헌법 제23조 제3항의 공용수용의 예외적 허용요건으로서 공공필요란 공공이익을 위한 일정한 공익사업을 실현하거나 국가안전보장?질서유지 등의 공익목적을 달성하기 위해서 재산권의 제한이 불가피한 경우를 말한다. 이러한 공공필요의 개념과 관련하여 단순 공익 또는 국가의 이익 이상의 중대한 공익이며 반드시 특정한 공익사업과 연관되어 특정인의 재산권 침해가 불가피한 ‘고양된 공익개념’이라는 견해가 있다. 예를 들어 행정주체의 자산증식이나 세수증대 등 국가의 재정적 목적 수행을 위한 제도는 아니다. 그러므로 이러한 국가의 재정목적이 공용침해제도를 통하여 이루어진다면 이는 공공의 필요에 합치하지 못하며 위헌을 면키 어렵다. 더 나아가 공용침해제도는 국가나 자치단체의 특정한 공익시설을 설치하기 위한 목적과는 관계없이 단순히 미래의 개발욕구를 충족시키는 용지의 확보를 위한 제도로 활용될 수 없다. 예를 들어 우리 토지수용법은 제3조에서 토지를 수용 또는 사용할 수 있는 공익사업을 규정하고 있는데, 그 대부분은 국가 또는 지방자치단체가 시행하는 공공성이 큰 특정 시설물의 설치사업이다. 따라서 공용수용의 허용요건으로서의 공공필요는 단순 공익 이상의 ‘고양된 공익’을 위한 경우에만 충족된다는 것이다.

반면에, 공용침해를 통해 사회 전체의 공익이 증대된다면, 곧 공공필요가 충족된다고 하며, 공공필요의 요건을 엄격하게 해석할 것이 아니라 넓게 해석할 것이라는 입장도 있다. 그러나 공용침해의 허용요건으로서 공공의 필요라는 헌법상의 불확정개념은 공용침해의 주체에게 자의적인 해석을 허용하는 것은 결코 아니라 할 것이며, 헌법상 보장되는 개인의 재산권을 제한한다는 점에서 ‘고양된 공익개념’이라고 보아야 할 것이다. 공공필요의 개념을 넓게 이해할 경우 국가 등 공권력 주체에 의하여 수행되는 모든 사업의 실시를 위하여 공용침해가 무제한적으로 허용될 수 있으며, 결국 공용침해제도는 국가 등에 의한 국민의 재산권획득을 용이하게 해주는 부당한 도구로 전락되고 국민의 재산권 보장은 형해화될 수 있다. 따라서 공공필요의 개념은 단순한 넓은 의미의 공익의 개념과 달리 국민의 생존배려 등에서와 같이 매우 우월하고 긴절한 제한된 의미로 이해되어야 할 것이다. 최근 특히 문제가 되고 있는 것은 공용침해가 공공성이 큰 사인의 시설을 설치하기 위해서도 허용될 수 있는지의 문제이다. 사인을 위한 공용수용의 허용여부와 관련하여 견해가 대립하고 있으나, 공공복리상 수용이 허용되는 경우라면 일반 사기업을 위해서도 수용이 허용된다는 것이 일반적인 입장이라 할 것이다.

헌법상 공용수용의 요건인 ‘공공필요’ 요건의 충족 여부는 그 주체가 누구인가에 중점이 있는 것이 아니라 재산권을 박탈하는 목적이 공익적 사업을 위한 것이어야 충족되는 개념이다. 따라서 사기업에 의한 공용수용 자체가 헌법 제23조 제3항에 위반된다고 할 수는 없을 것이다. 그러나 공용침해는 원칙적으로 그 주체가 국가 또는 지방자치단체인데, 공공성의 개념 확대로 예외적으로 사인에게 그 주체성을 인정한다는 점에서, 헌법상 보장하는 사인의 재산권을 제한하면서 다른 사인에게 공용수용권을 부여한다는 점에서 그 허용요건을 엄격히 해야 할 필요성이 있다. 국가나 지방자치단체와는 달리 사기업의 경우에는 공공침해에 의하여 획득한 재산권을 통한 계속적인 공익사업의 실현이 보장되어 있지 아니하다. 이들에게 있어 본래의 기업목적인 사적 이윤추구가 그 해당 공적과제 내지 공익사업의 수행과 조화될 수 없을 때 그 공익사업의 실현이 소홀히 될 위험이 있는 것이다. 따라서 사기업을 위한 공용침해의 경우 당해 행정청은 공용침해의 결정시 반드시 이러한 계속적 공익실현을 담보하는 보장책을 마련해야 하고, 이러한 보장책이 강구된 이후에야 비로소 그 공용침해는 헌법상 정당화되어질 수 있는 것이다. 다음으로 경제개발 목적이 공용수용의 목적일 수 있는지가 문제되고 있다.

공공필요의 개념은 재산권을 박탈하는 목적이 공공의 이익을 위한 것이어야 한다는 공익성의 요건과 재산권을 박탈하지 않고서는 목적으로 하는 공공의 이익을 실현할 수 없는 불가피한 상황 내지 사정이 존재해야 한다는 필요성의 요건을 압축해 놓은 것이다. 즉, 개인의 재산권을 박탈하는 공용수용은 공익적 사업을 목적으로 해야 한다는 것이다. 사적 개발을 허용하는 공용수용이 합헌인지에 관하여 견해의 대립이 있을 수 있는데, 합헌설을 지지하는 입장에서는 수익적 토지개발을 위하여 경제개발을 위한 수용권한의 사용이 필요하다고 한다. 즉, 피수용재산에 대한 소유자의 재산권의 보상과 재산가치의 평가?수용의 적법성?적정한 보상액 산정 문제를 다룰 수 있는 적정절차가 있다는 점에서 수용을 전면적으로 제한하지 않고도 수용의 남용을 효과적으로 규제할 수 있다는 것이다. 이와 반대로 위헌설의 입장에서는 경제개발을 위한 수용권한의 사용은 사적 재산권을 충분히 보호할 수 없다고 한다. 정치과정에서 개인은 공적 사용에 관한 입법적 결정에 영향을 미칠 수 있는 정치적 영향력이 결여되어 있을 수 있고 통상 경제개발에 따른 사적 이익이 공공이익보다 더 큰 비중을 가진다는 것이다.

헌법상의 기본권 보장은 최대보장?최소제한의 원리라는 점, 재산권 보장은 존속보장을 원칙으로 하며 가치보장은 예외적인 것이라는 점, 공용수용은 헌법이 보장하는 국민의 재산권을 일방적으로 빼앗아가는 점 등을 고려할 때, 경제개발을 위한 수용권한의 사용에 대해서는 강화된 사법심사인 엄격심사가 필요하다고 할 것이다. 따라서 경제개발 목적으로 사인에게 공용수용권을 부여하는 법률은 재산권의 존속보장의 측면에서 위헌의 여지가 다분하다 할 것이다. 우리 헌법재판소는 탕정 지방산업단지 사건에서 산업단지 개발 명목으로 민간기업에게 공용수용권을 부여한 ‘산업입지 및 개발에 관한 법률’에 대해 합헌결정을 내린 바 있다. 앞의 견해를 토대로 살펴볼 때, 민간기업이 수용주체가 되는 것이 정당화되기 위해서는 당해 수용의 공공필요성을 보장하고 수용을 통한 이익을 공공적으로 귀속시킬 수 있는 더욱 심화된 입법적 조치가 수반되어야만 한다. 따라서 산업입지법이 개발이익을 환수하도록 규정하고, 행정관청에 의한 감독절차를 보장하고 있다고 해도 이것만으로는 수용의 과실이 특정한 민간기업에게 일방적으로 귀속되는 것을 제어하기에는 현저히 부족하다 할 것이다. 이러한 법적?제도적 보완이 행해지지 않는 한, 이 사건 조항들에 따른 민간기업에 의한 수용은 우리 헌법상 재산권 보장의 가치와 부합하기 어렵다 할 것이다.