석탄화력발전소 폐지 이후 토지의 공법적 재편과 지역 전환

석탄발전소 폐지 이후 부지의 이용계획과 법적 재편을 연구했다.

국문초록 석탄화력발전소 폐지는 온실가스 감축과 탄소중립 실현을 위한 핵심정책수단이지만, 발전설비의 가동 중단만으로 전환이 완결되는 것은 아니다. 폐지 이후에는 대규모 발전부지의 법적 지위, 토지이용계획, 환경오염의 조사·정화, 인·허가 체계, 재산권 조정, 고용 및 지역경제의 재편이 연속적으로 이루어져야 한다. 따라서 본 연구는 이를 ’토지의 공법적 재편’과 ’지역 전환’이 결합된 통합적 전환 과정으로 파악한다. 여기서 토지의 공법적 재편이란 폐지계획의 확정에서부터 오염조사·정화, 도시·군계획 변경, 인·허가, 부지 재이용 및 사후관리까지 토지의 이용과 규율체계를 새로운 공익목적에 맞게 재구성하는 일련의 공법적 절차를 의미한다. 지역 전환은 발전소 폐지로 인한 고용 감소, 지방세수 축소, 지역산업 및 상권 위축의 충격을 완화하면서 지속가능한 산업·고용·공동체 구조로 전환하는 과정을 의미한다. 석탄화력발전을 폐지하는 것에는 찬성하지만, 이로 발생하게 될 지역의 적절한 전환할 수 있는 방안이 동시에 모색되어야 한다. 이것이 토지의 공법적 재편과 지역 전환이라고 할 수 있다. 토지의 공법적 재편이란 기존 공법적 규제와 토지이용계획 등을 새롭게 구성되는 시설에 맞게 바꾸는 것을 의미하며, 지역전환이란 발전소 폐쇄로 발생하는 지역경제 붕괴, 세수 감소, 일자리 상실 등의 충격을 완화하고 지속가능한 지역 사회로 체질을 바꾸는 것을 의미한다.

기존의 석탄화력발전소는 그 지역을 지탱하는 중요한 시설로서 이를 폐쇄하게 되며, 지역 경제는 급격히 변화할 수밖에 없다. 특히, 지금처럼 인구가 감소하고 있는 상황에서는 이러한 변화는 지역사회에 큰 영향을 미칠 것이다. 따라서 이러한 지역적 충격을 완하시킬 수 있는 방안의 모색이 필요하다. 이를 위해서 석타화력발전소 폐지에 따른 입법화가 진행되었다. 「석탄화력발전소 폐지지역 지원에 관한 특별법」을 시작으로 「석탄화력발전소 노동자 및 폐지지역 지원 특별법」까지 다양한 입법이 이루어졌다. 이는 해당지역에 대한 공법적 재편뿐만 아니라 지역전환에 대한 검토까지 이루어졌다. 이를 위한 구체적인 입법적 개선방안은 다음과 같다. 첫째, 지역 충격 진단관련 평가 시스템 입법화이다. 둘째, 부지 활용 시나리오와 지역정책과 연계를 위한 체계 구축하여야 한다. 셋째, 대중수용성 확보 필요하다. 넷째, 환경모니터링 체계 구축을 제안한다. 이러한 제도는 폐지지역에 대한 단순한 재정지원이 아니라 토지·환경·산업·고용을 하나의 절차로 연결하는 통합적 전환법제로 설계되어야 한다. Abstract Coal-fired power plants generate electricity by burning coal to boil water and using the resulting steam to drive turbines.

Because they emit large amounts of greenhouse gases and fine particulate matter, coal-fired power generation is widely regarded as a major contributor to climate change. South Korea is therefore pursuing an energy transition policy aimed at completely phasing out coal-fired power generation by 2040. Although the phase-out of coal-fired power generation is necessary, appropriate measures must also be developed to support the transition of affected regions. This process may be understood in terms of the public-law restructuring of land and regional transition.

The public-law restructuring of land refers to the reorganization of land-use plans, regulatory frameworks, and administrative approval systems to accommodate new uses and facilities. Regional transition refers to the process of mitigating the negative impacts of plant closures, including economic decline, reduced local tax revenue, and job losses, while transforming affected areas into sustainable local communities. Coal-fired power plants have often served as major economic and industrial anchors in their host regions. Their closure may therefore bring about significant changes in local economies.

In areas already experiencing population decline, such changes may have particularly serious effects on employment, public finance, local businesses, and community stability. It is therefore necessary to establish measures that can reduce these regional impacts and support a stable and sustainable transition. To address these issues, various legislative proposals have been introduced in South Korea, beginning with the Special Act on Support for Regions Affected by the Closure of Coal-Fired Power Plants and extending to the Special Act on Support for Coal-Fired Power Plant Workers and Affected Regions.

These legislative efforts have addressed not only the restructuring of land-use and regulatory systems but also broader issues of regional economic and social transition. This study proposes the following legislative improvements. First, a statutory assessment system should be established to evaluate the regional impacts of coal-fired power plant closures. Second, an institutional framework should be developed to connect alternative land-use scenarios with regional development policies. Third, public acceptance should be secured through stakeholder participation and benefit-sharing mechanisms.

Fourth, a long-term environmental monitoring system should be established to ensure environmental safety and support the sustainable reuse of former plant sites.