택지개발지구 개발이익 분배실태와 개선방안에 관한 연구

별내신도시 사례로 택지개발이익의 분배 실태와 개선책을 연구했다.

As a side effect of compressed economic growth in Korea, Conflict over development profits emerged as a serious social issue. Only the fair allocation of development profits will be the ultimate solution to the conflict. In this regard, this research aims to suggest the direction of fair distribution by empirical analysis on Byulnae new town case. This empirical study found that most of the development profits were allocated to the private sector, consisting of house builders and house buyers, but very little development profits were allocated to public land developer.

Public land developer takes a high risk such as legal and administrative risks, financial risks from large-scale financing, and market risks during the long development period. The high-risk and low-return structure of public land developer is unreasonable in terms of the risk-return trade-off relationship(High Risk High Return, Low Risk Low Return). And the development profit of public land developer is reinvested for public purposes such as construction of public rental housing.

But the investment risk of house builder is very low due to the location competitiveness of houses in large-scale housing development zones and the transfer of market fluctuation risk to house buyer by pre-sale system in Korea, and the low licensing risk of housing construction projects in new town development zones. And the development profit of the house buyer can be understood in terms of housing stability and the risk of market fluctuations, but basically, it is unearned income not due to the house buyer's efforts.

So, in terms of financial investment theory and public return of unearned income, the ratio of development gains allocation to the public sector needs to be increased and the development gains of the private sector should be returned to the public. Therefore, the following improvement measures are derived. First, it is necessary to vitalize land compensation, grant housing rights, and expand capital gains tax reduction for indigenous people.

Second, the public return of development profits should be strengthened by improving the system, such as expanding the house construction volume of the public sector, participating in house reconstruction projects, and supplying multi-family housing sites by the competitive bidding system. Third, private house builders who played the role of implementers in the housing construction stage should shift their roles to construction in the future and Government should impose development fees on housing construction businesses in the housing development district.

Fourth, if excessive wind-fall profits occur to house buyer, partial recovery of development profits through the bond bidding system is necessary. 우리나라의 압축적 경제성장의 부작용 중 하나로 도시인구 급증, 주택부족 등의 문제가 발생하여 정부는 단기적으로는 주택수요를 억제하고, 장기적으로는 택지개발을 통한 대량의 주택을 공급하였다. 택지개발은 단기간내에 신규주택을 공급하여 주택난에 능동적으로 대처하는 효과적 방법이나 택지개발과정에서 발생한 개발이익을 둘러싼 갈등이 심각한 사회문제로 대두되었다. 우리나라에서는 향후에도 지속적인 택지개발수요가 있을 것으로 예상되는 바 택지개발사업이 사회적 공감대속에서 추진되려면 개발이익 분배의 정당성을 제고하는 개선방안이 필요하다. 이에 별내신도시 사례에 대한 실증분석을 통해 공정한 분배의 방향을 제시하는 것을 목적으로 본 연구를 추진하였다. 남양주 별내지구를 중심으로 택지개발사업에 따른 개발이익 분배실태를 분석한 결과 대부분의 개발이익이 민간부문이 주도하는 주택건설단계 및 주택분양단계에서 발생하며 공공부문으로 귀속되는 택지조성단계에서 개발이익은 상대적으로 매우 낮은 것으로 나타났다.

공익사업을 위해 생활의 터전을 내주는 원주민은 개발이익 분배과정에서 배제되고 오히려 양도소득세 등으로 인해 종전 자산의 양적·질적 축소가 발생하고 있으므로 개발이익 분배에 원주민 참여방안을 마련이 사회적 정당성 제고 차원에서 필요하다. 공적 택지개발사업자는 각종 인허가 등 법적·행정적 위험, 대규모 자금조달에 따른금융위험, 수년이 소요되는 사업기간 동안의 시장 위험(Market Risk) 등 고도의 투자 위험을 부담함에도 불구하고 개발이익이 낮아 위험과 수익의 상쇄관계 측면에서 택지개발업자의 고위험·저수익 구조는 불합리하다. 또한 공적 택지개발사업자의 개발이익은 임대주택 투자자금으로 사용되는 등 공익적 용도로 활용되어 개발이익의 공적환수 측면에서도 주택건설사업자 등 다른 참여주체와는 비교할 수 없음에도 개발이익 귀속비율이 낮아 택지개발사업에서 공공부문의 개발이익 귀속비율 증대가 필요하다. 주택건설사업자는 택지개발사업에서 이례적으로 높은 고수익을 누리고 있으나 대규모 택지개발지구내 주택의 입지경쟁력으로 인한 낮은 미분양 위험, 선분양에 따른 시장변동 위험의 수분양자 전가, 택지개발지구내 주택건 설사업의 낮은 인허가 위험 등 투자위험은 낮다. 주택건설사업자의 저위험·고수익 투자구조로 인한 과도한 개발이익을 정당화할 근거는 희박하여 주택건설사업자의 개발이익을 공적으로 회수할 제도적 장치 마련이 요구된다.

수분양자의 개발이익은 서민주거 안정, 시장변동위험 부담 등의 측면에서 이해될수 있으나 기본적으로는 수분양자의 노력에 의하지 아니한 불로소득이므로 과도한 우발이익(Windfall)에 대한 일정한 견제는 필요하다. 따라서 택지개발사업에 따른 개발이익의 합리적 분배를 위하여 다음과 같은 개선방안이 요구된다. 첫째, 원주민의 주택건설단계에서 개발이익 참여방안으로 주택건설단계의 참여방안으로서 대토보상의 활성화, 주택분양단계의 참여방안으로서 주택공급규칙상 협의양도자 주택의 요건 완화를 통한 주택수분양권 부여, 조세특례제한법 상 토지보상에 따른 양도소득세 감면확대가 필요하다. 둘째, 공적 택지개발사업자의 역할 확대를 위하여 택지개발에서 민간부문의 일반분양 주택건설물량 상한을 축소하여, 공공부문 분양주택 건설물량을 확대하는 제도개선이 필요하고 재건축사업에서 부담금 방식의 개발이익 환수는 주택공급부족으로 인한 도심주택가격이 지속적으로 상승시키는 문제점을 감안할 때 공적 택지개발사업자가 참여하는 방식으로 개발이익의 공적환수를 도모하는 것이 바람직하다. 또한 공동주택용지 공급방법을 현행 감정평가액을 기초로 한 추첨방식에서 경쟁입찰방식으로 개선하여 택지개발단계 이후에 발생하는 개발이익의 사회환원을 강화해야 한다.

셋째, 주택건설단계에서 시행자의 역할을 담당한 민간 주택건설사업자는 향후에는 시공사의 역할을 전담하고 시행자의 역할은 공공부문에서 담당하는 역할조정과 택지개발지구 주택건설사업자에 대한 개발부담금 부과가 필요하다. 다만 재건축부담금과 같이 개발부담금로 인한 공급위축의 부작용을 고려할 때 개발부담금보다는 공공과 민간의 역할 조정이 보다 효과적이라고 판단된다. 넷째 수분양자가 향유하는 개발이익은 서민주거 , 안정 등의 차원에서 일정 정도 이해될 수 있으나 본질적으로 불로소득이므로 과도한 개발이익이 발생되는 경우 채권입찰제 등을 통한 개발이익의 부분적 환수가 필요하다.