민자시설의 실시협약 종료 후 처분 및 운영에 관한 사례 연구 : 인천국제공항 급유시설을 중심으로

민간투자사업 협약 종료 후 공항 급유시설의 처분·운영 방안을 연구했다.

사회기반시설 공급에 있어 정부실패의 문제점을 보완하기 위해 1994년부터 민간부문의 참여를 통한 기반시설의 공급 증가와 운영 효율성을 추구하는 방향으로 전환하였다. 인천국제공항도 1995년 공항건설시 14개 공항시설을 민간투자사업으로 시행하였고 2012년도에 급유시설의 실시협약이 처음으로 종료되었다. 민간투자사업을 도입한 이후 20년이 경과됨에 따라 향후 실시협약이 종료되는 사업이 증가할 것으로 예상된다. 그러나, 지금까지 민간투자사업 활성화에 집중하여 민자 종료시설에 대한 정부의 준비가 부족하고 관련된 연구도 부족한 실정이다. 본 연구는 국가가 관리하는 민자시설 중 처음으로 실시협약이 종료된 인천국제공항 급유시설의 처분 및 운영방안에 대한 사례연구이다. 국토교통부의 정책결정 및 집행과정 사례를 분석하여 정책적 시사점을 제공하는 것을 목적으로 한다. 이를 위해 관련 문헌 및 자료조사를 통한 질적 연구로 분석하였다. 본 연구에서는 실시협약 종료 민자시설 처분 검토단계, 인천국제공항 급유시설 처분 정책결정 및 집행단계, 인천국제공항 급유시설 운영단계로 나누어 살펴보았다. 실시협약 종료 이전에 민자시설 처분은 협약에 규정한 사유에 해당하거나, ‘사회간접자본시설에 대한 민간투자법’에 의한 매수청구의 경우에만 가능하여 매우 제한적이었다.

협약 종료 이후에는 ‘민간투자사업 기본계획’에 의해 시설특성을 고려하여 사업추진방안을 수립하도록 규정하고 있지만, 구체적인 판단기준 및 필요절차 등을 제시하고 있지 않다. 민자 종료시설은 시설의 공공성, 정부 주무관청의 정책 및 재정적 목적, 효율적 운영주체 등을 고려하여 사업추진방식을 결정해야 한다. 민자 종료시설의 사업추진 대안으로 민간투자사업으로 재추진하는 방안, 정부 소유를 유지하고 운영하는 방안, 정부 이외의 자에게 시설을 처분하여 운영하는 방안이 가능하다. 민자 종료시설 처분 및 운영에 대한 정부의 제도적기준이 마련되지 않은 상황에서 인천국제공항 급유시설은 관계기관 협의 및 국토교통부의 정책적 결정에 의해 개별적으로 결정되었다.

국토교통부는 급유시설 처분 및 운영 대안을 설정하고 이해관계자의 의견청취 절차를 거쳐 독점 공용시설로서 시설적 특성과 공항공사 소유 토지와 급유시설의 소유권을 일치시키기 위해 인천국제공항공사에 매각하기로 결정하였다. 이에 따라 정부와 민자사업자간 공동으로 시설점검, 국유재산법에 의한 행정재산 용도폐지, 매각 예정가격 설정을 위한 감정평가 등의 매각절차를 거쳐 공항공사에 매각하였다. 인천국제공항공사가 급유시설을 소유한 상태에서 운영방안을 결정해야 하는데, 2012년 당시 정부의 ‘공기업 선진화정책’에 의한 공항공사 지분매각(IPO) 계획과 연계되어 사전 민영화 의혹, 공영화에 의한 사용료 인상 우려 등의 논란이 국회와 언론에서 지속적으로 제기되었다. 그리고, 이해관계자의 의견도 일치되지 않자 국토교통부는 그간 민간이 운영한 시설임을 고려하여 공개경쟁방식에 의해 운영사업자를 선정하도록 결정하였다. 인천국제공항공사가 급유시설을 소유하지만 운영은 민간이 담당하므로 사용료 규제, 사업자의 추가이윤 환수, 시설이용의 차별금지 등의 공공성 확보장치를 마련하여 운영사업자를 선정하였다. 민자 종료시설의 운영전환 과정에서 민자사업자가 체결한 계약 중 필수적 계약이나 민자사업자 직원의 고용승계 여부 등을 검토해야 한다. 이상의 연구결과를 통하여 본 연구에서는 다음과 같이 정책적 시사점을 제시하고자 한다.

실시협약이 종료된 민자시설의 처분 정책결정단계에서는 민자 종료시설의 처분 및 운영방안에 대해 정부가 소유권자로서 보다 더 구체적인 가이드라인을 제시하여야 한다. 민자 종료시설의 장래 요구되는 서비스 내역, 정부 주무관청의 자원 및 전문성 보유, 시장경쟁 존재 등을 고려하여 사업추진방안별로 사전 검토사항, 필요재원 마련, 행정절차 등의 제도적 기준을 마련할 필요가 있다. 민자 종료시설 처분 정책집행과정에서는 첫째, 실시협약 종료 전에 정부 주무관청과 민자사업자가 공동으로 시행하는 시설점검에 대한 기준을 수립해야 한다. 영국의 PFI처럼 사전에 시설의 요구수준(handover requirement)이나 정상적기능 유지에 대한 기준을 사전에 정의하고 이에 대한 충족여부를 평가하는 방법으로 변경해야 한다. 또한, 민자사업자가 시설 개·보수 완료를 위한 보증장치로서 유보자금(retention fund)이나 이행보증(performance bond) 제도를 도입하고 온전한 조치가 이루어지지 않을 경우 민자사업자의 청산을 제한하는 방안을 도입하여야 한다. 둘째, 민자 종료시설을 정부 이외의 자에게 처분하기 위해 시행하는 감정평가 방법을 개선할 필요가 있다. 적정한 매각가격 도출을 위해 해당시설의 영업권 평가시 민자사업자의 사용료 단가를 적용하기 보다는 중고자산의 특성을 고려한 합리적인 사용료 단가를 적용해야 한다.

그리고 공기업의 설립목적에 부합하는 시설을 해당기관에 매각할 경우에는 사용료 인하를 통한 사용자 편익을 제고하기 위해 영업권 평가를 배제하고 자산가치만을 평가하던가 현물출자하는 방안을 고려해야 한다. 마지막으로 민자 종료시설을 인천국제공항 급유시설 사례처럼 공공부문이 소유하고 민간부문이 운영할 경우에 첫째, 시설의 독점성에서 파생되는 부작용을 고려하여 공공성 확보장치를 마련해야 한다. 민자시설 유형별로 민간이 운영할 경우 요구되는 공공성을 사전에 정의하고 이에 따른 제도적 장치를 마련해야 한다. 둘째, 실시협약 종료 이후 운영전환 과정에서 기존 계약 중 시설운영에 필수적인 계약은 신규 운영자에게 인수 될 수 있도록 하여야 한다. 시장을 통한 자재 공급계약의 제한이 있거나 특허권 내지 지적재산권을 민자사업자가 보유한 경우라면 신규 운영자에게 원활히 인수 될 수 있도록 제도적 장치를 마련해야 한다. 셋째, 민자사업자 직원 중 핵심 운영인원은 고용승계가 보장될 수 있도록 하여야 한다.

영국의 TUPE(Transfer of Undertaking Protection of Employment) 규제처럼 협약 종료 후 운영전환 과정에서 직원의 고용조건이 저하되지 않고 신규 운영자가 고용을 승계할 수 있도록 제도를 개선해야 한다. 주요어 : 민간투자사업, 실시협약 종료, 인천국제공항 급유시설, 민자 종료시설 처분 및 운영

제 1 장 서 론 1 제 1 절 연구의 배경 1 제 2 절 연구의 목적 및 주요내용 3 제 3 절 연구의 대상 및 방법 5 1. 연구의 대상 5 2. 연구의 방법 6 제 2 장 인천국제공항 민간투자사업 현황 7 제 1 절 인천국제공항 민간투자사업 개요 7 1. 인천국제공항 민간투자사업 7 2. 인천국제공항 급유시설 9 3. 인천국제공항 급유시설 민자사업자 13 제 2 절 국내공항 민간투자사업 및 급유시설 운영 17 1. 공항시설에 대한 민간투자사업 사례 17 2. 국내공항의 급유시설 운영 사례 19 3. 해외 선진공항의 급유시설 운영 사례 19 제 3 장 이론적 논의와 선행연구 검토 21 제 1 절 사회간접자본 민간투자정책에 관한 이론 21 1. 민간투자사업 개요 21 2. 민간투자사업 추진대상 및 선정기준 22 3. 민간투자사업 추진구조 24 4. 민간투자사업의 사업시행방식 및 투자 현황 25 제 2 절 선행연구 검토 29 제 3 절 본 연구의 분석틀 32 제 4 장 실시협약 종료 민자시설의 처분 및 운영 방안 사례 연구 34 제 1 절 실시협약 종료 민자시설 처분방안 34 1. 실시협약에 의한 민자시설 처분 검토 34 2. 민자 종료시설 처분시 고려사항 38 3. 민자 종료시설 처분 및 운영 대안 설정 43 4. 소 결 50 제 2 절 인천국제공항 급유시설 처분 정책결정 및 집행과정 54 1. 영국 PFI 사례 및 시사점 54 2. 인천국제공항 급유시설 처분 정책결정 59 3. 인천국제공항 급유시설 처분 정책집행과정 64 4. 소 결 70 제 3 절 인천국제공항 급유시설 운영방안 74 1. 공항공사로 매각