연구 요약
연구 요지 (AI)
개발행위 사례를 분석해 허가제도와 토지이용 규제의 개선을 연구했다.
초록
오늘날 토지이용계획은 토지의 합리적, 효율적으로 이용을 위한 각종 공법적인 규제를 담고 있다. 이는 개인의 사유재산사익 추구를 목적으로 행해지는 개발행위로 인해 난개발 등 무분별한 개발이 이루어질 수 있다는 것을 의미하기도 한다. 정부는 부동산시장 안정화를 위해 1993년 국토이용관리법을 제정했다. 국토이용관리법상 도시계획과 용도지역을 구분하여 비도시지역의 토지이용 규제를 완화하였다. 도시계획법의 개정(2000년)을 통해 개발행위 인·허가제도가 긍정적으로 ‘개발행위허가제’로 제정되었다. 이는 소극적인 개발제도가 적극적으로 변경된 것으로 볼 수 있다. 개정된 법률은 도시지역과 비도시지역에 적용하는 개발행위 허가의 내용을 담고 있으며, 개발계획과 기반시설을 확인하여 인·허가 여부를 결정하는 제도로 개선되었다. 개선 당시 전문가들은 난개발을 방지하고 체계적인 관리방법으로 향후 개발행위허가제도에 많은 기대를 하였다. 그러나 개발행위허가제의 시행 후 전국적으로 개발행위가 급격하게 증가하면서 제도도입 당시 가졌던 난개발 방지와 체계적 관리에 기대와 다른 양상을 보이는 등 지금까지 논란이 지속되고 있다. 이에 본 연구는 개발행위허가제에 대한 기본적인 개념과 이해를 바탕으로 유사제도를 운용하고 있는 해외 유사제도를 탐색적 연구하였다.
국내 개발행위 허가사례를 수집하고 분석하여 개발행위의 제도적, 운용상 문제점을 도출하고 개발행위허가 제도개선 대안을 제시하고자 하였다. 개발행위허가 사례를 기초자료로 활용하여 각 문제점을 도출하고 AHP(계층분석적 의사결정방법: Analytic Hierarchy Process) 분석기법 이용하여 전문가 관점에서 개발행위허가의 문제요인을 도출하고 이를 바탕으로 개선방안을 제시하는 데 목적이 있다. 본 연구의 공간적 범위는 창원시, 김해시, 밀양시, 양산시, 고성군의 개발행위 허가사례를 검토하였다. 내용적 범위는 개발행위에 대한 기본적인 내용과 이론적 선행연구를 고찰하고 우리나라 개발행위허가제와 유사한 일본, 영국, 미국, 독일 등에서 운용되고 있는 유사제도를 고찰하여 신뢰도를 높였다. 개발행위허가의 합리적인 운용을 위한 개선방안을 제시하기 위해 먼저 기존에 허가된 사례를 통한 문제점을 도출했다. 개발행위허가 사례에서 분석된 문제점 요인, 인·허가 제도에 관한 문제점, 난개발에 관한 문제점, 농·산지 전용에 관한 문제점으로 3가지로 분류하였다. 각각의 문제요인을 심층적으로 접근하기 위해 다시 세분화 시켰다.
첫째, 인·허가제도에 관한 문제점을 포지티브-리스트시스템(Positive-List System)제도의 문제점, 인·허가 절차(관련부서 협의)의 문제점, 지방자치단체 인·허가 조례의 문제점, 인·허가권자의 재량권(담당자 전문성 등)의 문제점으로 4가지 하위분류로 구분했다. 둘째, 난개발에 관한 문제점은 미비한 기반 시설의 문제점, 환경파괴의 문제점, 주변 경관과 부조화의 문제점, 토지 불법 전용의 문제점으로 4가지 항목으로 세분화했다. 셋째, 농·산지 전용에 관한 문제점은 지방자치단체별 경사도에 관한 문제점, 임상도 미반영에 관한 문제점, 생태자연도 미반영에 관한 문제점, 임목축척·임목본수도 차별 적용에 관한 문제점으로 4가지 항목으로 세분화하여 정리했다. 각 지방자치단체별 개발행위허가 사례분석을 통해 도출된 개발행위허가의 문제점을 AHP분석을 활용하여 전문가 관점에서 문제점을 도출하고 분석하여 제기된 문제요인을 바탕으로 개선안을 제시하였다. 본 연구의 성과와 제도 개선안은 다음과 같이 요약·정리될 수 있다. 첫째, 개발행위 인·허가제도 개선방안으로는 현재 운용되고 있는 포지티브-리스트시스템(Positive-List System)을 점진적으로 네거티브-리스트시스템(Negative-List System)으로 개선해야 할 것이다.
인·허가 절차의 개선방안으로는 각부서간의 상시협의체를 구성하는 방안을 제시하였다. 지방자치단체 조례는 각 지역의 특성에 맞게 제정하는 것이 바람직하지만 같은 지역의 형평성과 공정성, 인·허가절차상의 투명성을 고려하여 인·허가제도를 제정하여야 할 것이다. 인·허가권자의 재량권(담당자 전문성) 남용으로 인하여 각종 민원 발생이 생기고 있다. 투명하고 공정한 재량권을 사용을 위하여 조례제정 및 네거티브-리스트시스템(Negative-List System)등 제도적 개선이 필요하다. 둘째, 난개발의 문제는 지속적으로 제기되어오는 사회적인 문제다. 특히 기반시설미비, 환경파괴문제. 주변경관과의 부조화 건축물문제, 불법전용문제 등의 개선방안으로는 인·허가 제도의 개선 및 미비한 법제도를 정비, 담당자의 업무능력 향상하여 합리적으로 운영하여야 할 것이다. 셋째, 농·산지 전용의 문제점은 특히 경사도가 가장 중요한 요인이다. 산지의 전용은 산사태 위험이나 안전성이 매우 중요시된다. 허가기준 경사도를 완화하는 것만이 능사가 아니며, 법면공사(法面工事)와 기반시설의 안전성을 확보하여 보다 체계적이고 합리적, 기술적 기준을 제시하여야 할 것이다. 마지막으로 제도적인 개선방안으로 개발행위 인·허가기준의 명확하게 제시하여야 된다.
또한 난개발과 불법전용의 문제는 전문가의 의견 및 관리가 필요하며, 특히 사후관리에 역점을 두어야 할 것이다. 결론적으로, 개발행위와 개발에 따른 부작용은 서로 상충하면서 지속적으로 발생되어왔다. 앞으로도 지속적으로 문제가 발생 되면서 개발이 진행 될 것이다. 본 연구는 개발에 대한 부작용을 최소화하기 위해서 보다 합리적이고 투명한 제도를 보완하여 인간과 자연의 조화로운 개발행위가 정착되도록 지속적으로 노력해야 할 이유를 해결하기 위함이다. 주제어: 개발행위허가, 난개발, 농·산지 전용, 경사도, 임상도, 생태자연도, 임목축척·임목본수도, AHP분석, 포지티브-리스트시스템(Positive-List System), 네거티브-리스트시스템(Negative-List System).
목차
목 차 표 목차 ⅴ 그림 목차 ⅷ 국문 초록 ⅸ Ⅰ. 서론 1 1. 연구의 배경 및 목적 1 2. 연구의 범위 및 방법 2 1) 연구의 범위 2 2) 연구의 방법 3 3. 연구의 내용 및 구성 6 Ⅱ. 개발행위허가제의 이론적 고찰 9 1. 개발행위허가제 9 1) 개념 9 2) 내용 12 2. 해외 유사제도 탐색적 연구 37 1) 일본의 국토형성계획법 37 2) 영국의 도시·농촌계획법 49 3) 미국의 표준용도 지역수권(Standard Zoning Enabling Act: SZEA, 1921년) 55 4) 독일의 연방건설법전(Gemeinde) 59 3. 해외제도 분석 비교 69 4. 선행연구(문헌)고찰 및 차별성 75 1) 선행연구 고찰 75 2) 선행연구와 차별성 77 Ⅲ. 개발행위허가제의 사례 및 AHP분석 79 1. 인·허가 사례 79 1) 사례 79 2) 문제점 도출 114 2. AHP분석 121 1) AHP분석 121 2) 표본의 특성 124 3) 변수의 구성 126 4) AHP분석 결과 128 3. 실증분석을 통한 개발행위허가의 문제점 분석 135 4. 소결 및 시사점 137 Ⅳ. 개발행위허가제 개선 및 활용방안 139 1. 개발행위허가제의 필요성 139 2. 인·허가제도 개선방안 141 1) 포지티브-리스트시스템(Positive-List system) 141 2) 인·허가행정 절차(관련부서 협의) 141 3) 지방자치단체 인·허가 조례 142 4) 인·허가권자의 재량권(담당자 전문성) 145 3. 난개발 개선방안 147 1) 미비한 기반시설 147 2) 환경파괴 149 3) 주변경관과 부조화 150
발행 정보
2023. 창신대학교 대학원 국내박사 학위논문