도시정비사업에서의 결합개발방식 도입 연구

1기 신도시 정비를 위한 결합개발방식의 도입 방향을 연구했다.

주택 부족 문제를 해결하기 위해 1989년에 분당과 일산지역을 시작으로 계획 발표된 1기 신도시는 현재 주거시설 노후화가 급속히 진행 중이다. 그로 인해 1기 신도시 주거시설의 노후화와 변화된 수요에 따른 기반시설 부족 등을 어떻게 해결해 나갈 것인가를 결정하는 것은 중요한 문제가 되었다. 이런 관점에서 1기 신도시의 정비사업 추진 방향성을 결정하기 위해 헨리 조지(Henry george)가 주장한 토지공개념의 토지가치 공유는 시사하는 바가 크다. 최근 재건축 활성화를 위해 단지별 용적률 완화 정책이 지속적으로 논의되고 있지만, 인구 구조변화나 사회 변화에 따라 요구되는 공공성 확보 측면의 통합적 접근은 여전히 부족하기 때문이다. 본 연구의 목적은 대규모, 동시적인 주택의 노후화가 진행되고 있는 1기 신도시인 분당지역의 물리적 변화와 인구감소, 노령화, 학령인구의 감소로 대표되는 인구변화를 고려한 도시정비의 방향성을 설정하는 데 있다. 연구의 중점과제는 지역의 인구밀도 관리와 생활 인프라 확충을 위한 생활권 중심의 유휴부지 확보 방안 연구를 통해 과도한 인구증가를 배제하는 도시정비 방안으로 설정하였다. 연구 방법으로는 기존의 개별 단지 중심의 도시정비 방안 한계성을 분석하고 현행 도시계획 제도상에 적용 가능한 유연성 있는 결합개발 방식의 도시정비 방향을 연구하였다.

이 연구를 통해 개인이나 개별 재건축조합의 편익으로 마무리되는 재건축 위주의 도시정비 모습에서 벗어나고자 하였다. 공공성 측면에서 유리한 리모델링을 활용한 정비사업을 유도하고 재건축을 통한 사업적 이익을 다른 단지 주민과 나누는 통합적이고 광의적인 도시정비사업 추진 방안을 수립하는 데 기여하고자 한다. 1기 신도시 중 연구 지역으로 설정한 분당지역의 경우 1989년 4월에 가장 먼저 계획이 발표된 1기 신도시 지역이다. 이후 1991년 10월부터 1996년 3월까지 5년간 순차적으로 아파트 입주가 시작되어 현재 건축연한 27년 이상 가구수가 81,000여 가구에 육박한다. 1기 신도시 중 가장 노후 가구수가 많은 지역이며 19.6㎢로 규모가 가장 큰 분당지역을 대표지역으로 설정하여 1기 신도시의 정비사업 추진 방안을 연구하였다. 이론적 배경으로 도시계획의 제도적 변천 과정 및 노후주택 정비수단 및 정책의 방향, 도시정비 관련 법규 등을 살펴보고, 본 연구와 유사한 선행연구들을 조사하여 다양한 방식의 도시정비 방안을 비교 정리하였다. 이렇게 문헌 자료와 기존 연구자료에서 조사된 다양한 도시정비 방안 중 본 연구에서는 결합개발 방식과 지역 내 공공 유휴부지 확보를 위한 방안을 중점으로 연구하였다.

연구의 실증분석 단계로 정비사업 추진 방안으로 채택된 결합개발 방식 적용으로 예상되는 도시의 밀도 변화와 분당지역 내 초등학교 학령인구 감소에 따른 통폐합 가능성을 분석하였다. 이 두 가지 중심과제의 결과를 활용하여 결합개발 활성화구역을 제안하고, 성남시의 도시정비 계획과 정합성 확인을 통해 연구의 타당성을 확보하고자 하였다. 주요 연구내용으로 우선, 분당지역의 주거환경 및 도시의 기반시설 조성환경을 종합적으로 판단하기 위해 분당지역 도시밀도를 2000년 이후 계획된 수도권 2, 3기 신도시와 비교하였다. 비교결과 분당지역의 경우 인구밀도는 2, 3기 신도시 대비 55∼71% 높은 198.7인/ha를 보여 도시정비를 통한 환경적 개선이 필요할 것으로 조사되었다. 이번 연구에서 정비사업 추진 방안으로 제시한 리모델링과 재건축 결합개발 방식을 활용한 도시정비 방안의 경우, 「주택법」이 허용하는 리모델링 사업의 용적률 완화 규모를 적용해 인구밀도의 변화를 예측하였다. 2030년 분당지역의 예상 인구수 2.3인/세대 기존 세대수의 115% 상향된 리모델링 허용 가능 규모의 세대수를 적용하면 향후 분당지역의 인구밀도를 약 128.7인/ha로 관리 가능할 것으로 분석되었다. 이 결과는 분당지역을 2기 신도시 계획 수준의 인구밀도 및 주거환경 확보가 충분히 가능할 것으로 예측되는 수치이다.

즉 결합개발 방식의 도시정비가 개별적으로 진행되는 재건축 및 리모델링 정비방식보다 더 효과적으로 인구밀도 관리가 가능할 뿐만 아니라 리모델링 사업을 더 효과적으로 유도할 수 있는 도시정비 방안으로 분석되었다. 전면철거 방식이 아닌 리모델링 정비사업의 경우 공공서비스 제공을 위한 유휴부지 확보에는 상당한 제약이 따른다. 이런 점에서 지역 내 공공 유휴부지 확보를 위해 초등학교 통폐합 가능성에 주목했다. 분당지역의 초등학교는 대부분 학생수와 학급수가 동시에 감소하고 있으며, 그 중 분당지역의 3개 초등학교(한솔초, 오리초, 백현초)는 각 7개 학급, 학생수 141∼113명 소규모로 운영되고 있다. 소규모 운영 초등학교 3개소는 도보거리 1km 내 존재하는 다른 초등학교에 적절히 분산 통합이 가능할 것으로 분석되었다. 이렇게 통폐합이 가능한 초등학교는 분당지역의 도시정비 진행 시 지역의 유휴공간으로서 지역 공공서비스 거점으로 활용할 수 있다. 즉, 인구 구조변화나 사회적 패러다임 변화로 요구되는 생활 SOC 개념의, 노인 요양시설, 도서관, 청소년 수련시설 등의 교육, 문화, 의료 시설 등 다양한 지역적 요구를 수용할 수 있을 것이다. 추가로‘재건축 고밀개발구역(수용구역)’과‘리모델링(송출구역) 유도구역’을 포함하는‘결합개발 활성화구역’을 신분당선이 지나는 정자역과 미금역을 중심으로 3개 초등학교를 포함하여 분석하였다.

그 결과 정자역 인근의‘느티공무원 3단지(수용구역)’의 경우 현재 10~25층을 감안하여 추가 계획 가능한 용적률을 검토하고 수용 받는 용적률 규모를 적용한다면 ‘고밀개발 가능 구역(수용구역)’으로 설정이 가능할 것으로 예측되었다. 미금역 인근의 경우 ʻ까치마을 건영빌라ʼ가 ‘고밀개발 가능구역(수용구역)’으로 적용 가능하였다. 두 지역 모두‘결합개발 활성화구역’내 기타 지역을‘리모델링 유도구역(송출구역)’으로 설정하여 분석한 결과, 수용구역에서 송출구역의 리모델링 여유 용적률을 이전받아 재건축 하는 것이 역세권과 비역세권 거래 평단가 차이로 인해 사업적으로 유리할 것으로 분석되었다. 본 연구에서 제안한 결합개발을 활용한 정비사업 추진 방안의 효용성을 검증하기 위해서 ʻ2030 성남시 도시·주거환경정비기본계획ʼ의 기본방향의 내용을 경제적, 공익적, 갈등적 측면에서 분류하여 정리하였다. 노후주택 정비수단별 비교를 통해 결합개발의 효용성을 비교한 결과, 재건축이나 리모델링을 통한 개별적인 도시정비보다는 본 연구에서 제안하는 ʻ결합개발 활성화구역ʼ 설정을 통해 재건축과 리모델링의 통합적인 결합개발 방식이 경제적, 공익적, 갈등적 측면에서 더 유리할 것으로 도출되었다.

성남시의 ʻ2030 도시·주거환경 정비방안ʼ과의 정책적인 정합성을 추가 분석하면 사업성 보전을 통한 리모델링 사업확대 및 보급을 유도할 수 있고 도시밀도 인구 및 호수밀도 관리적 측면에서도 상당한 효과를 기대할 수 있었다. 그리고 결합개발 방식이 주민 간의 협의를 통해 더 좋은 결과를 만들어갈 수 있는 제도이기에 주민주도의 도시정비를 실현할 수 있을 뿐만 아니라 도시정비 시 공공재원의 투입이 최소화될 수 있는 이점을 기대할 수 있었다. 생활 인프라 확보 측면에서 성남시는 용적률 인센티브를 통한 민간 공동주택 단지 내 생활 인프라 확보를 정비 방향으로 설정하고 있는데 예상되는 문제점을 보완하는 수단으로 분당지역의 초등학교 통폐합 통한 생활 인프라 구축 제안으로 정책적 정합성을 확보하였다. 현재 1기 신도시 중 노후주택 수가 가장 많은 분당지역은 용적률 완화를 위한「특별법」제정 요구 등 도시정비 방안 수립 방향에 대한 사회적 관심을 받고 있다. 하지만 국내 주요 도시들도 인구가 감소하는 현상에서 벗어나지 못하고 있는 현실에서, 인구증가를 전제로 이루어지는 정비 방향이 장기적인 도시정비 방향성이 되지는 못할 것이다. 이런 의미로 분당지역의 정비사업 추진 방안은 도시의 인구밀도 관리를 위해 재건축 단지와 리모델링 단지를 통합적으로 접근하여 개발하여야 한다.

또한, 도시정비로 발생하는 사회적 이익을 일부에 한정하지 않고 나눌 수 있는 새로운 제도이어야 한다. 이런 의미에서 이 연구에서 제안하는 결합개발 방식을 활용한 도시정비사업 추진 방안은 기존 제도가 가지고 있는 한계점을 해결할 수 있는 방향성을 제시하고 있다. 결합개발제도가 정착되고 활성화하기 위해서 더 많은 요인 분석을 통해 지속적으로 변화하고 보완해 나간다면 1기 신도시의 새로운 정비사업 방안이 될 수 있을 것이다. The new towns in phase I, which were announced in 1989 starting with Bundang and Ilsan to solve the housing shortage problem, have been rapidly deteriorating residential facilities. As a result, it became an important issue to decide how to resolve the deterioration of residential facilities in the new towns and the lack of infrastructure according to changed demands.

From this point of view, it is significant to share the land value of the public concept of land ownership that Henry George insisted on in order to determine the direction of the reorganization project of the new towns in phase I. The reason for this is that an integrated approach in terms of securing publicity required in accordance with demographic and social changes is still lacking, although the floor area ratio reduction policy for each complex has been continuously discussed to promote reconstruction.

The purpose of this study is to set the direction of urban renewal in consideration of the physical changes and population decrease in the Bundang area, which is a representative first-phase new town, where housing deterioration and demographic changes caused by an increase in the elderly population and a decrease in the school-age population are progressing simultaneously on a large scale. The main task of the study is to cast about the urban reorganization plan to exclude excessive population growth through a research on how to secure idle land centered on living areas for the management of regional population density and the expansion of living infrastructure.

As a research method, the limitations of the existing individual complex-centered urban renewal plan were analyzed, and the direction of urban renewal in a flexible combined development method applicable to the current urban planning system was studied. This study put focus to escape from the reconstruction-