미국 보존지역권 제도의 우리나라 보호지역 적용방안 : 문경 돌리네습지를 대상으로 = (A)study on the Application of U.S. Conservation Easement to the Protected Area in Korea

보호지역에 보존지역권을 도입해 사유지의 자연환경과 토지 이용을 제한하는 방안을 연구한다.

미국에서 보존지역권(保存地役權, conservation easement)이 사유지(私有地)의 환경가치 보존을 위한 법적인 도구로 급속히 성장하면서 다른 나라로의 도입가능성에 관한 논의가 있어왔다. 국내 문헌에서는 농지, 하천, 산림이나 상수원 지역을 대상으로 보호관리 방안으로서 보존지역권을 소개하였고, ‘개발권 양도제’ 관련 논의의 바탕에서 보존지역권을 해석하였다. 본 연구는 이러한 국내외 논의들을 종합하여 보존지역권의 법적 성격, 발달 배경과 제도적 기능을 분석하고 이를 국내에 도입하는 구체적인 방안을 제시하였다. 보존지역권은 토지소유자가 정부 혹은 비영리 민간단체와 협의하여 토지의 자연환경을 보호하고 이용·개발을 제한하는 내용의 법적 협약이다. 이는 채권(債權)계약이 아니고 물권(物權)과 같은 권리로서, 효력의 존속력이 크고, 자발적인 법적 계약에 기초하므로 보존관리에 협력을 이끌어낼 수 있으며 재산권침해 문제가 없다. 보유자가 누구인가에 따라, 특정프로그램(FLP, ACEP 등)을 통해 정부가 보유하는 것과 세금 인센티브와 결합하여 랜드 트러스트가 보유하는 것으로 구분할 수 있다. 우리나라는 토지에 대한 공적인 규제를 중심으로 토지개발을 통제해왔기 때문에 자발적인 협의에 기반한 토지이용의 조정이나 사적(私的) 규율 등은 익숙하지 않은 역사적 배경을 갖고 있다.

그러나 정부가 지정하는 보호지역·개발제한구역 등의 규제지역 내(內) 사유지의 경우 재산권제한으로 인한 보상(報償)문제로 갈등이 계속되고 있으며, 이는 법적 분쟁으로 이어지기도 한다. 또한 규제와 감독 방식의 보존관리로 인해 토지주(土地主)의 협력을 이끌어내는데 한계가 있다. 이에 본 연구는 보존지역권을 보호지역 내 사유지 보상과 토지소유자 협력을 이끌어내는 관리방안으로 활용할 수 있는 방안을 모색해보았다. 이를 위해 미국의 보존지역권의 정착과정과 입법조치를 구체적으로 검토한 후, 보존지역권의 법적 성질을 우리 법체계 관점으로 그 기능과 취지에 맞게 해석하였다. 그러한 결과를 토대로 미국의 보존지역권의 인역권(人役權, easement in gross) 성질은 현행법상 지역권의 요역지 부종성(要役地 附從性, appurtenant) 요건에 맞지 않으므로, 현행법의 요역지(要役地)와 승역지(承役地)의 법률관계 형식을 따르는 방식을 제시하였다. 즉, 대상 보호지역인 문경의 돌리네습지의 공유지(公有地)를 요역지로 하고 미매입(未買入) 사유지(私有地)를 승역지로 하여, 공유지의 보존목적의 편익을 위한 지역권 설정을 하는 법률관계를 취하였다.

도입가능한 방안으로서 보존지역권 실행의 다섯 가지 유형을 상정하고, 각 유형의 장단점을 분석한 후, 정부가 보존지역권을 보유하고 제3의 기관인 자연환경관리신탁에 보존관리를 위탁하는 방안을 제시하였다. 발생가능한 문제점을 검토하고 해결방안을 모색하면서 향후 추진방향으로서 민간의 자율적인 보존활동으로 발전적으로 활용할 수 있기 위한 개선방향을 고찰하였다. 토지가 한번 개발되면 그 생태학적 기능을 복원하기는 매우 어렵기에 우리나라는 정부차원의 보호지역 지정과 규제를 통해 개발을 통제해왔다. 그러나 정부주도의 규제와 통제방식은 보존관리에 한계가 있으며, 시장과 재산권에 기반하여 환경가치를 증진하는 거래체계를 강화하려는 국제적인 추세에 미흡하다. 토지에 대한 이용과 개발의 경제적 가치의 중심에서 환경적 가치를 보호하는 방안은, 자연보전의 가치를 법적 이익으로 보장함으로써 공익적 목적의 환경가치가 재산권으로 존중되는 새로운 거래방식을 도입하는 것이다. 이러한 점에서 사유지의 소유권은 그대로 유지하고, 단지 보존을 해치는 개발·이용행위 등을 제한하고 보존목적의 한도 내로 이용을 제한하는 보존지역권 제도는 정부뿐만 아니라 민간영역의 보존활동의 역량을 강화하고 토지소유자의 자연환경가치의 인식을 증대하는 토대가 될 수 있다.

국내의 보호지역 내(內) 사유지에 대한 보상과 보존관리의 협력방안으로서 보존지역권을 도입하고, 보존관리는 자연환경국민신탁에 위탁하는 방안은 현행법의 개정없이 바로 실행이 가능하다. 이러한 보존지역권 활용을 통해 환경가치보전의 협력의무를 재산권인 보존지역권의 목적으로 구성함으로써, 토지소유자는 토지의 자연환경을 자산으로 환경가치 증진 노력에 대한 반대급부를 받을 수 있게 되어 자발적인 생태계보전을 증진시키는 법적·경제적 체계를 구축할 수 있다.

제1장 서 론 1 제1절 연구의 배경 1 제2절 연구의 목적 9 제2장 연구의 방법 11 제1절 법제도 및 문헌 검토 11 1. 미국의 법령과 관련문헌 11 2. 우리나라 법제도 및 국내 선행연구 검토 12 3. 미국과 우리나라 법제도 비교 분석 12 제2절 보호지역 보존지역권 도입방안 제시 13 1. 습지보호지역 돌리네 습지 현황과 관련계획 조사 13 2. 보존지역권 도입방안 분석 14 제3장 연구사 15 제1절 보존지역권 관련 국외연구 15 제2절 보존지역권 관련 국내연구 19 제4장 보전지역권 도입 가능성 검토 29 제1절 미국의 보존지역권 29 1. 발달배경 29 2. 최초의 보존지역권과 급속한 성장 31 3. 보존지역권의 법적 성격 33 제2절 보존지역권 통일법(Uniform Conservation Easement Act) 41 1. UCEA 제정을 통한 법적 문제해결 41 2. 보존지역권의 법적 지위 확보 49 제3절 보존지역권의 세제 혜택 52 1. 재산세 혜택 52 2. 소득세 혜택 53 제4절 습지보존지역권(Wetland Reserve Easements) 55 1. 보존지역권 프로그램 55 2. 습지보전지역권 (Wetlands Reserve Easements) 56 3. 습지보존지역권 사례 60 4. 정부 보유 보존지역권 61 제4절 랜드 트러스트(Land Trust) 64 1. 랜드 트러스트 의의, 발전 64 2. 랜드 트러스트의 책무, 권한 68 2. 랜드 트러스트 현황 70 제5절 법제도 및 문헌 검토 결과 72 1. 미국의 법령 등 검토 결과 72 2. 다른나라의 보존지역권 도입사례 7