土地政策의 保有課稅制에 관한 硏究 綜合土地稅를 中心으로

종합토지세를 중심으로 토지 보유과세 제도의 도입과 기능을 연구한다.

경제개발과 더불어 나타난 産業化, 都市化로 土地需給의 불균형이 초래되어 土地價格이 급상승하였으며, 이로 인한 土地價格 上昇은 사회ㆍ경제적인 불안 요소로 되어왔다. 이에 不動産價格 안정을 위해 不動産 投機抑制策을 실시하게 되었고, 1989년에는 土地公槪念制度를 도입하면서 ① 綜合土地稅를 비롯하여 ② 開發利益還收에 관한 법률 ③ 宅地所有上限에 관한 법률 ④ 土地超過利得稅 등을 도입하게 되었다. 土地公槪念制度의 일환으로 도입된 綜合土地稅는, 토지의 過多保有를 억제하고 土地需給에 均衡을 도모하여, 地價의 安定을 꾀하고 地價上昇에 의한 資本利得을 조세로 환수하기 위한 稅制로 1989. 5. 27 임시국회를 통과하고 1989. 6. 16 공포(법률 제4128호)되어 1990. 1. 1일부터 시행된 시ㆍ군ㆍ구 地方稅이다. 이렇게 하여 신설된 綜合土地稅는 종전의 ① 土地分 財産稅와 ② 土地過多保有稅를 통합하여, 土地 所有者別로 전국의 모든 土地를 합산한 다음 超過累進稅率을 적용하여, 土地 過多保有者에게 무거운 세금을 부담하게 하므로 土地 過多保有를 억제하고 土地投機를 통한 不勞所得을 방지하여, 地價安定과 土地所有의 저변확대를 도모하기 위한 政策稅制이다. 土地所有權의 變動段階別로 土地稅制를 나누면 取得課稅ㆍ保有課稅ㆍ讓渡課稅로 나눌 수 있는데, 그 중에서 綜合土地稅는 保有課稅에 해당한다.

본래 土地保有課稅를 강화하면 土地保有費用이 커져서 土地供給이 촉진되고, 이에 따라 土地價格이 안정되며, 일반인의 土地所有가 보편화되어 토지소유의 偏重度가 약화되어야 한다. 그러나, 현실은 綜合土地稅 稅收實績이 너무 微弱하여, 土地所有者에게 실질적인 稅負擔이 되지 못하였다. 따라서, 投機的 목적의 土地所有가 증가하고, 土地價格은 계속적으로 상승하여 왔다. 이는 綜合土地稅가 당초의 政策目的대로 운영되지 않고 있음을 시사한다. 1992년부터 1994년간에 일시적으로 土地價格이 安定된 실적이 있는데, 이는 綜合土地稅가 작용하여 土地價格이 安定된 것이 아니고, 위헌의 소지를 지닌 土地超過利得稅의 강력한 법적용으로 土地價格의 安定을 이룩할 수 있었다. 土地超過利得稅는 遊休土地만을 課稅對象으로 하므로, 그 과세범위가 綜合土地稅에 비하면 범위가 아주 좁은 稅制이다. 그러나 그 영향은 강력하여 投機 雰圍氣를 一掃하고, 수십년만에 처음으로 土地價格을 下落시킬 수 있었다. 1995년도부터 전국적으로 다시 不動産投機가 재연되어 土地價格이 상승할 기미가 보일 때에는, 不動産實名制 실시를 발표하여 土地 價格上昇을 진정시킬 수 있었다. 不動産實名制의 시행은 주로 土地保有와 직접적인 연관이 있는 행정조치로, 土地保有稅인 綜合土地稅는 기존의 내용을 不動産實名制라는 環境變化에 맞게 수정되어야 한다.

또한 1996년부터는 綜合土地稅에 個別公示地價 제도가 도입되었는데, 個別公示地價 제도 역시 土地保有稅制에 커다란 변화를 야기시키므로, 기존의 課稅體系는 전반적으로 수정되어야 한다. 本 硏究는 綜合土地稅制의 實態分析을 통해 運用上 문제점을 파악하고, 합리적인 改善方案을 제시하고자 하였다. 硏究 결과 제도개선 방안을 요약하면 다음과 같다. 첫째, 1996년도부터 綜合土地稅의 課稅標準으로 個別公示地價制度가 도입되었으나 完全한 個別公示地價 제도가 도입된 것이 아니고, 일정율의 適用比率을 곱하는 減額制가 실시되고 있다. 課稅標準으로 완전한 個別公示地價 제도를 도입하여 稅負擔에 公正性을 기하여야 한다. 둘째, 稅率體系가 課稅方法別로 不合理하게 區分되어 조세부담의 垂直的 公平性의 문제가 제기되고 있다. 또한 세율의 단계가 너무 다단계이면서, 最低率은 낮고, 단계별 超過累進率은 너무 急進的인 문제가 있다. 이에 最低稅率은 점진적으로 높이고, 課稅段階 수는 所得稅 수준으로 단계 수를 줄이고, 단계별 구간 폭은 늘이는 것이 바람직하다. 셋째, 非課稅와 減免이 너무 많아 과세의 衡平性에 문제가 제기되고 있다. 非課稅 減免을 점차적으로 축소하는 것이 바람직하다. 넷째, 현행 綜合土地稅에는 地方財産稅의 기본원칙인 應益課稅(物稅)와 土地過多保有 억제를 위한 應能課稅(人稅)의 성격이 혼재되어 있다.

근본적으로 다른 두 가지 目的을 하나의 稅目으로 달성하려는 過程에서 租稅體系와 課稅行政上 문제점이 발생하고 있다. 따라서 전국 토지를 합산하는 合算課稅對象은 國稅로하고 地方自治團體別 土地는 地方稅로 二元化하므로, 土地過多保有抑制나 土地價格安定 및 土地投機防止 목적은 國稅로 달성하고, 각 地方自治團體別로 집계된 土地는 地方自治團體의 稅收目的으로 운용하면, 租稅體系上의 문제와 課稅行政上의 복잡한 문제도 동시에 해결 할 수 있다.