종합부동산세의 지방이양 방안

종합부동산세의 지방이양 필요성과 운영 방안을 검토한다.

□ 연구목적 ○ 최근 종합부동산세 세부담이 급증하면서 재산에 대한 이중과세와 차등과세가 헌법에서 보장하고 있는 재산권을 침해한다는 주장이 제기되고 있음. - 종부세위헌청구시민연대는 “종부세로 다주택자에게 징벌적 세금을 부과해 조세평등원칙을 위반했고, 재산세의 과세표준이 동일해 이중과세다. 위헌 청구 소송에 돌입할 것”이라고 2021년 11월 24일 밝혔고, 종합부동산세 위헌청구에 납세자의 관심도 높아지고 있음. - 종합부동산세 위헌심판과 별도로 종합부동산세 폐지 논의가 전개되고 있으며, 새로운 정부에서는 종합부동산세 폐지 등을 검토하고 있음. ○ 최근 종합부동산세 폐지 논란은 종합부동산세를 폐지하는 것부터, 통합재산세를 신설하는 방안 및 종합부동산세를 지방세로 외형만 전환하는 방안 등 다양한 논의가 가능함. - 그러나 종합부동산세 세입은 모두 지방자치단체에 지원되고 있어 종합부동산세를 폐지하는 경우, 종합부동산세 세입을 이전받는 지역에서 반대할 수 있음. - 종합부동산세 폐지 논의는 지방자치단체에 대한 재정지원 논의와 함께 대안을 모색하는 것이 필요함. ○ 따라서, 본 연구는 종합부동산세의 지방세 전환에 따른 세원 및 배분의 기준 재설정과 담세기준의 재설정에 대해서 논의하고자 함. □ 종합부동산세 지방세 이양의 쟁점 1. 과세권 이양 방안 ○ 종합부동산세를 지방세로 이양시 과세권에 대한 쟁점을 검토해야 함.

- 재산세의 경우 과세권은 기초자치단체가 가지고 있으나, 종합부동산세를 지방세로 이관시 기초자치단체의 재산세에 통합하여야 하는지 아니면 별도의 세목 체계로 공동세 및 시·도세로 하여야 하는지 검토가 필요함. ○ 종합부동산세를 지방세로 전환시 다음과 같은 방안을 검토할 수 있음. - 종합부동산세를 시·도세로 규정하는 방안이 있음. - 종합부동산세를 재산세와 통합하여 통합재산세를 운영하는 방안이 있음. - 종합부동산세를 조합세로 지정하여 지방세 조합에서 부과·징수하고 현행 배분체계를 유지하는 방안이 있음. ○ 종합부동산세를 지방세로 이양시 과세권은 3가지 방안을 검토할 수 있음. - 1안은 재산세와 완전히 통합하는 방안임. - 2안은 재산세와 별도로 시·도세분 재산세를 신설하여 재산세(종합분)를 신설하는 방안임. - 3안은 재산세와 별도로 지방종합부동산세를 공동세로 신설하는 방안임. 2. 배분 방식으로 부동산교부세 대체 방안 ○ 종합부동산세를 재산세로 통합하는 경우, 종전의 지방교부세로 배분하던 종합부동산세를 어떠한 기준에 따라 전국에 배분해야 하는지 문제시됨. - 부동산교부세를 국세를 지방세로 배분할 때 배분의 기준이 되는 것이 교부세로 종합부동산세가 지방세로 이전되는 경우, 종합부동산세 재원을 교부세로 배분하는 것은 교부세의 성격에 맞지 않음.

- 종합부동산세 대체분에 해당하는 재산세를 어떠한 방식으로든 각각의 자치단체에서 각출하여 교부세 배분 비율에 따라 배분해야 종전의 부동산교부세를 배분받는 지방자치단체에서 종합부동산세 지방이양에 반대하지 않음. ○ 종전에 지방세법에 있던 구 토지과다보유세의 배분 방식은 다음과 같음. - 토지과다보유세는 제234조의27의 규정에 의한 산출세액에서 당해 토지에 대하여 이미 과세된 재산세액을 감한 금액을 총세액으로 함. - 한편, 토지과다보유세의 과세대상 토지가 2 이상의 시·군에 소재하고 있는 경우에는 시·군별 토지면적과 토지가액을 기초로 대통령령이 정하는 바에 따라 안분계산한 금액을 각 시·군이 징수할 세액으로 하여 보통징수 방법에 의하여 관할 시장·군수가 부과·징수함. ○ 이와 같이 구 지방세법에도 토지과다보유세의 배분 방식을 규정했던 연혁이 있어 지방세법에 배분 규정을 마련하는 것도 가능한 대안으로 볼 수 있음. - 결국 종합부동산세 대체 세입증분을 각출하여 전국 지방자치단체에 배분하여야 하며 그 방법은 다음과 같은 3가지 방안을 검토할 수 있음.

· 첫째, 각출 된 종합부동산세 대체 재원으로 이전하여 부동산교부세로 배분하는 방안 · 둘째, 지방세법에 별도의 기준을 마련하여 배분하는 방안 · 셋째, 지방세법상 발생하는 배분 대상인 지방소비세, 종합부동산세분 등을 통합하여 배분하는 방안 □ 종합부동산세 지방세 이양 방안 ○ 종합부동산세 이양을 위해서는 먼저 종합부동산세의 지방이양에 대한 원칙을 설정해야 함. - 재산에 근거하여 과세하는 보유세는 재산의 지역 고착에 따른 편익원칙이 적용되어야 함. - 납세자 관점에서 납세자의 담세력에 부합되는 보유세제의 구성하는 것이 바람직하며, 납세자의 담세능력의 한계를 내에서 보유세를 설정하는 것이 바람직함. - 재산에 대한 보유세는 지방세를 원천으로 하고 있고 지방세는 지방자치의 근간이 되는 세입으로 지방세도 지방자치 원리에 부합되는 제도로 설계되어야 함. ○ 이와 같이 지방세 이양의 원칙은 큰 틀에서 응익원칙 및 응능원칙, 자치원리가 반영되어야 함. - 종합부동산세를 지방세로 이양하기 위해서는 3단계의 통합과정을 거쳐서 통합수준을 설정하는 것이 바람직함. - 1안은 재산세와 종합부동산세를 통합하여 하나의 재산세로 구성하는 방안임. - 2안은 재산세에 종합하되, 세입의 귀속 등을 고려하여 세세목으로 통합분 재산세를 운영하는 방안임. - 3안은 명칭만 종합부동산세를 폐지하고 지방세로 이관하여 지방종합부동산세로 운영하는 방안임.

종합부동산세를 지방세로 전환하는 방안은 재원 배분의 문제에 따라 지방세법상 4가지 방식으로 구현 가능함. - 첫째, 종합부동산세를 지방세로 이양하여 별도의 세목으로 신설하는 방안임. - 둘째, 종합부동산세를 지방세로 이양하되, 시·도세로 설정하여 지방종합부동산세를 신설하는 방안임. - 셋째, 종합부동산세 형태를 해체하여 재산세에 통합시키는 방안임. - 넷째, 종합부동산세를 폐지하고 재산세만 부과하는 방안임. ○ 종합부동산세를 지방세로 이양하는 방안을 다양한 방법이 논의될 수 있으며, 앞에서 제시한 4가지 방법 외 과세대상, 합산대상, 누진여부 등 다양한 기준에 따라 다양한 방법이 제안될 수 있음. □ 정책제언 ○ 앞에서 종합부동산세를 문제점을 검토하고, 그 문제점의 해소 방안으로 종합부동산세를 지방세로 전환하여 재산세에 통합하는 방안을 검토하였음. - 종합부동산세는 종합토지세로부터 출발하여 발전한 제도로 종합부동산세의 뿌리는 재산세에 근거하고 있음. - 그러나 종합부동산세가 재산세에서 국세로 분리되어 발전하면서 재산세의 본질에서 벗어나 주택정책 수단으로 변질되었다는 비판이 있음. ○ 즉, 우리나라 재산세는 물적기준과 인적기준이 혼재되어있는 과세체계로 물적기준과 인적기준의 적정한 부담률에 대한 합의가 필요함.

- 이론상 물적기준에 따라 단일비례세율로 과세하는 것이 바람직하나, 과세환경과 조세에 대한 국민의 형평인식을 반영하여 적정한 혼합기준을 마련해야 함. - 물적 기준 과세는 과세대상 재산의 평가에 기초하여 담세력이 측정되지만, 인적 기준의 경우 합산의 범위와 납세자의 개인적인 담세능력 측정에 대한 검토가 필요함. - 인적합산의 정도가 과한 경우 납세자의 담세력을 초과하게 되어 헌법이 보장하는 재산권이 침해되는 문제가 발생할 수 있어, 인적 담세력 기준에 대한 검토가 중요함. ○ 본 연구에서는 종합부동산세 지방이양에 따른 세율과 세부담 수준을 고려하여 과세 대상별 구분체계와 세율체계를 제안하였음. - 물건 간의 과세형평을 위해서 분리과세, 별도합산, 종합합산 제도를 마련하되, 합산의 범위를 제한적으로 운영하거나 과표 범위를 확대하여 낮은 수준의 합산이 이루어지도록 하여 인적 합산에 따른 담세력이 문제가 되지 않도록 세율체계를 설계하였음. - 재산세로 세부담 수준은 1%~1.5% 수준 한계도 설정하고, 부가세목을 포함하여 세부담이 한계수준을 넘지 않도록 재산세 세율은 0.1~ 0.7% 수준으로 설정하였음. ○ 종합부동산세 지방이양에 따른 지방세법 개편은 세율만 합치는 단순한 통합이 아니라 재산세 체계를 일원화하고 합리화하는 방안으로 설계되어야 함.

- 2005년 이후 주택에 대한 재산세제가 도입된 이후 과세 행정상 발생한 여러 문제를 종합하여, 종합부동산세를 지방세로 전환하여 통합재산세 체계를 마련해야 함. - 특히, 지방자치권이 강화됨에 따라 지방자치에 부합되는 재산세제를 설계하는 것이 필요함. ○ 이를 위해서는 지방세법을 분법하여 재산세법을 제정하는 것도 검토할 수 있음. - 종합부동산세를 지방세로 이양시 지방세법을 분법하여 각 세목의 특성에 따라 구분하되, - 재산세법을 제정하여 재산 보유에 대한 법체계를 정비하는 것도 검토할 수 있음. 재산세법을 분법시 재산세의 기초가 되는 재산평가에 대한 세부 기준을 마련하여 재산세법에 규정하거나 또는 시가표준액법을 별도로 제정하여 이를 기초로 재산세를 과세하는 방안도 대안이 될 수 있음. - 재산세 일원화 차원에서는 재산세법에 재산의 평가와 재산세 부과 포괄하는 체계를 구성하는 것이 재산세 부담 수준의 평가과 관리를 위해서 필요하다고 사료됨. ○ 향후 재산세 개편논의가 본격화될 것으로 보이며, 재산세 개편논의에서 재산세의 본질에 맞는 재산세제 개편이 될 수 있도록 국민과 조세 전문가의 관심이 필요함.