기반시설용량을 고려한 개발행위허가 모델 연구 : 제주도 공공하수처리시설을 중심으로

기반시설 용량을 고려한 개발행위허가 모델과 제주도 적용방안을 연구했다.

2002년, 『국토계획법』의 제정과 함께 개발행위허가제가 본격적으로 전국에 적용되기 시작했다. 이로써 ‘선계획 후개발’ 체계가 정착되어 난개발을 효과적으로 방지할 수 있을 것이라는 기대가 모아졌다. 그러나 그 이후에도 난개발은 여전히 중대한 도시문제로서 남아있다. 이를 해결하기 위해 기반시설연동제와 성장관리방안 등, 유관제도들을 수차례 개정 및 제정되는 변화가 시도되었지만, 여전히 정책의 실효성이 충분히 확보되지 못한 실정이다. 제도 개선을 위한 연구의 동력은 저하되었다. 개발행위허가제가 난개발 방지 대책으로서 충분한 역할을 수행하지 못하는 가운데, 제주도는 이주 및 관광 열풍에 적절히 대응하지 못했다. 제주도가 감당할 수 있는 하수량은 한정되어 있는데도, 마치 한도가 없는 것처럼 개발행위를 허가해주었다. 그 결과, 공공하수처리시설이 모든 하수를 처리할 수 없게 되었고, 마침내 미처리된 하수가 방류되어 제주의 땅과 바다가 오염되고 있다. 그 피해는 제주도민이 오롯이 지고 있다. 개발이익을 향유하는 자와 하수처리 문제로 고통 받는 자가 분리되어 제주도의 사회통합이 훼손되고 있다. 일종의 ‘제주판 공유지의 비극’이 발생하고 있는 것이다. 토지를 개발하는 것은 개인의 자유이다. 그러나 이 자유는 공공복리에 적합해야 한다. 이것이 『대한민국헌법』의 정신이다.

개발행위허가제는 이 정신을 구현하기 위해 세운 울타리지만, 곳곳에 틈이 벌어져 제 기능을 못하고 있다. 지금부터라도 ‘제주판 공유지의 비극’을 중단하고 제주도의 환경과 사회통합을 회복해야 한다. 이를 위해서, 우선 무너진 울타리를 다시 세워야 한다. 이 연구는 기반시설용량을 고려한 개발행위허가 모델을 제안함으로써, 이 문제의 해결에 기여해보고자 한다. 이 연구의 범위는 시간, 공간, 그리고 내용에 따라 한정했다. 시간적 범위는 제주도 난개발을 총체적으로 다루기 위해 2010년부터 2018년까지로 한정했고, 시간 단위는 주간으로 설정했다. 공간적 범위는 제주특별자치도 중 공공하수처리시설의 처리구역이 위치한 본섬 일대로 한정했다. 내용적 범위는 『국토계획법』에 따른 제도 중에서는 개발행위허가제를 중심으로 기반시설연동제와 성장관리방안 등 유관제도를 검토대상으로 삼고, 기반시설 중에서는 제주도 난개발의 문제점을 함축적으로 보여주는 공공하수처리시설을 연구의 대상으로 삼았다. 이 연구는 서론, 관련법규 및 선행연구 고찰, 제주도 하수처리의 문제점 진단, 통계적 가설검정 기반 개발행위허가 모형, 그리고 결론까지 총 5개의 장으로 구성된다.

각 장의 내용은 아래와 같다. 1장 서론에서는 토지 소유권에 대한 공적 규제의 필요성과 그 수단으로서 개발행위허가제의 위상을 검토하고, 개발행위허가제의 실효성 문제와 제주도 공공하수처리시설의 포화 문제의 관련성을 탐구한다. 2장 관련법규 및 선행연구 고찰에서는 개발행위허가제와 관련된 도시관계법규와 선행연구를 두루 고찰한다. 전자에서는 개발행위허가제의 개념과 도시계획체계에서의 의의 및 한계를 고찰함과 함께, 실효성의 문제점을 야기하는 제도의 취약성을 검토한다. 후자에서는 개발행위허가제의 관련 정책과 공공하수처리시설에 대한 선행연구를 검토한다. 3장 제주도 하수처리의 문제점 진단에서는 「하수도정비기본계획수립지침」, 「하수도통계」 등의 자료를 활용하여, 제주도 하수처리의 문제점을 진단하고 문제해결을 위한 개발행위허가제의 개선과제를 검토한다. 4장 통계적 가설검정 기반 개발행위허가 모형에서는 개발행위허가를 일종의 통계적 의사결정으로 간주하고 시설용량 포화에 대한 가설검정을 수행하는 것을 골자로 다음의 연구를 수행한다. 첫째, 다중선형회귀모형에 기반을 둔 공공하수처리시설의 수요예측 모형을 구축한다.

둘째, 수요예측 모형을 바탕으로 가설검정과 예측을 활용한 개발행위허가 모형을 구상하고, 「제주특별자치도 광역하수도정비 기본계획」의 목표연도에 대한 모의실험을 수행한다. 5장 결론에서는 연구결과를 요약하고 정책 개선방향을 제안하며, 연구의 한계 및 향후 연구과제를 제시한다.

I. 서론 1 1. 연구의 배경 및 목적 1 2. 연구의 내용 및 방법 4 II. 관련법규 및 선행연구 고찰 7 1. 관련법규 고찰 7 가. 개발행위허가제의 개념 및 의의 7 나. 법·제도 검토 8 2. 선행연구 고찰 18 가. 개발행위허가제 18 나. 기반시설부담구역제 및 성장관리방안 19 다. 공공하수처리시설 22 3. 연구의 차별성 23 III. 제주도 하수처리의 문제점 진단 26 1. 하수도 시설 현황 26 가. 기본여건 26 나. 공공하수처리시설 및 하수관로 29 다. 재정구조 33 2. 하수처리의 문제점 35 가. 공공하수처리시설의 과부하 35 나. 공공하수처리시설 증설의 경직성 41 다. 하수관로의 비대화 42 라. 재정구조의 불균형 42 3. 하수처리의 문제점과 개발행위허가 44 IV. 통계적 가설검정 기반 개발행위허가 모형 46 1. 개요 46 2. 분석 대상지 및 대상기반시설 선별 근거 47 3. 기반시설 수요예측 모형 구축 48 가. 분석모형 선별 48 나. 변수의 선별 49 다. 변수의 상세 및 자료구축 51 라. 모형 구축 결과 1: 제주도 전역 58 마. 모형 구축 결과 2: 개별 공공하수처리시설 75 4. 기반시설용량에 대한 통계적 가설검정 모의실험 79 가. 개요 79 나. 모의실험 시나리오 구성 81 다. 가설검정 결과 84 5. 정책적 활용방안 88 V. 결론 90 1. 연구결과 요약 90 2. 정책제언 92 가. 『개발행위허가운영지침』 개정 92 나. 비시가화지역 일대에 대한 기반시설부담구역 지정 93 다. 중산간지역 소규모 공공하수처리시설 설치 95 3. 연구의 한계 및 향