난개발 방지를 위한 성장관리계획의 정책효과 연구 : 세종시 사례를 중심으로

세종시 성장관리계획이 비도시지역 난개발 방지에 미친 효과를 분석했다.

This study aims to assess the policy effectiveness of the Growth Management Plan(hereafter GMP) in Sejong City, which was first implemented in August 2016, based on the urban growth management policy enacted by the National Land Planning and Utilization Act to prevent non-urbanized areas from unplanned development and urban sprawl. First, From the perspective of the IADF(Institutional Analysis and Development Framework), which is a qualitative analysis, it was analyzed that the reckless development of Sejong City was caused by the insufficient urban planning, which was a physical attribute, and the high development pressure around the new core city.

The GMP was established through individual actions and interactions of policy participants(Sejong City Hall, Developer, Solidarity for prevention of reckless development, Civic groups, Design service groups, etc.) following the occurrence of improper development. The road area borne by private developers during development activities within the growth management area increased, but the effect of protecting the residential environment through location regulation of buildings under the currently applied district system for use areas was insignificant.

Second, as a result of multi-regression analysis, it was examined that the infrastructure that the private sectors bear increased significantly as the growth management area, the distance between the development sites on the road, and the development scale increased, but the number of buildings available for each development site was negatively decreased. GMP of Sejong city can be judged that the policy objective of encouraging the development of pre-plans and post-development through a regulatory policy that allows the private sector to burden infrastructure is realized.

Third, as a result of spatial autocorrelation analysis, it was analyzed that undeveloped lots decreased, developed lots increased, and Moran's Index decreased. This means that in terms of land use and spatial structure, the development form was a low-density, diffuse, discontinuous and non-cohesive, and continuous development was shown along the main arterial road. In addition, as a result of the Land Use Mixture Index(LUM) analysis, it was analyzed that the mixture of buildings between residential, industrial, sales, research, and other facilities worsened as the index value increased.

As a result of a linkage analysis of Moran's Index and Land Use Mixture Index (LUM), it was analyzed that the spread of low-density development and the mix of buildings in this regions(Bugang-myeon, Janggun-myeon, and Yeonseo-myeon) regions further worsened. In particular, the results of this paper's analysis are significant in that they serve as an important milestone in the monitoring of national urban growth management policies and the application of other municipalities in the future. Despite the distinction and significance of this study, there are some limitations of the study.

First, methodologically, there is a limit in that the policy effect cannot be generalized to the case analysis conducted based on the relatively short four-year administrative data from the implementation of the Sejong City. Therefore, it is judged that different analysis results may come out depending on the regulatory content and purpose of the GMP decided and implemented by other local governments. In addition, other interesting results can be derived if the metropolitan area is analyzed based on the accumulated data over a long period of time after the implementation of the other GMP.

In the future, as a research project, it is thought that it is necessary to analyze the urban spatial structure and land use changes of nearby local governments or regions following the implementation of growth management areas. 2013.7월 국토계획법에 반영된 성장관리계획은 주로 비도시지역 내 발생하는 난개발에 대응하고 선계획 후개발 체계를 강화하기 위해 도입되었다. 이에 국내 최대의 국책사업인 행정도시가 건설중인 세종시는 2016년 8월 국내 최초로 신도시 주변지역인 6개면(연기․연동․부강․금남․장군․연서면)지역의 53.94㎢에 성장관리지역을 지정하였다. 역설적으로 국내 최대 국책사업인 행정도시를 건설중인 주변지역에 난개발을 규제하기 위한 성장관리계획이 시행된 것이다. 그간 성장관리계획과 관련한 연구는 다수의 논문에서 시도되었지만, 주로 법적·제도적 개선방안등이 제시되었을 뿐, 구체적으로 성장관리계획의 정책효과를 다룬 연구는 거의 전무한 실정이다.

따라서, 국내 최초 도입된 세종시 성장관리계획의 정책적 효과를 살펴 보고, 개선사항과 제도적 함의를 연구하였다.정성분석인 제도분석틀 관점에서 세종시의 난개발은 물리적 속성인 도시계획의 미비와 신도시 주변의 높은 개발압력에 편승하여 발생한 것으로 분석되었다. 물리적 속성인 도시계획현황 분석 시 2009년 12월 주변지역의 도시관리계획 수립 결과 난개발에 취약한 계획관리지역이 20.5%로서 전국 평균비율인 11.3%를 2배 이상 상회하였고, 대규모 국책사업인 행정도시 건설과 그에 따른 인구유입 등에 상응하는 개발수요에 의해 발생되었다. 다수의 난개발 관련 선행연구에서 지적한 비도시지역 내 중․소규모 집중 개발행위로 인한 기반시설의 부족, 다세대․다가구 주택의 밀집, 주거․공장 등 건축물 혼재 심화, 산지 및 농지의 과도한 개발이 대두되었다. 난개발 발생에 따른 정책참여자(세종시청, 개발사업자, 난개발 방지연대, 시민 단체, 설계용역단체 등)의 개별 행위와 상호작용을 통해 최종 법정계획인 성장관리계획이 수립되었다. 성장관리지역 내에서 개발행위 시 민간개발사업자가 부담하는 도로면적은 증가하였으나, 현재 적용되는 용도지역․지구제도 하에서는 건축물의 입지규제를 통한 주거환경 보호 등의 효과는 미미하였다. 이에 따른 평가기준인 제도적 관점, 지속가능한 개발 측면, 효율성 및 형평성 측면에서 분석하였다.

제도적 관점에서는 도로개설 등 의무확보규정에 따라 민간개발사업자가 부담하는 도로는 증가하였지만, 개설된 도로를 지렛대(leverage) 삼아 인근지역을 포도송이(연접)식으로 확산하는 또 다른 형태의 난개발이 발생하였다. 비도시지역 내 과도한 도로개설로 인해 인근 지역의 연접개발, 포도송이식 확산개발 또한 가볍게 볼 만한 상황은 아니다. 이는 새로운 형태의 난개발로서 개별사업이 완료되면, 도로 부족 및 차량 교행 불가 등 문제점이 예상된다. 단기적으로는 공공에서 도로개설에 따른 예산절감 효과는 기대할 수 있지만, 장기적으로는 개설된 도로에 대한 관리방안 또한 검토되어야 한다. 현재, 성장관리계획상 민간개발 시 개설된 도로는 일종의 사도로서 개발사업자 또는 토지주가 관리하여야 한다. 일정부분 구역 및 생활권이 갖추어진 후 공공에서 개설되는 도시계획도로 등과의 연결 및 활용을 위해 최소한의 도로설계기준에 따라 개설하도록 규제할 필요가 있다. 정량분석인 다중회귀분석 결과 성장관리계획 시행에 따라 개발사업자가 부담하는 도로율(면적)에 대한 유의미한 결과를 확인하였다. 성장관리지역 내에서 (법정)도로에서 사업지간 거리가 커질수록, 개별 용도지역별 건축가능 수가 적을수록, 개발규모가 클수록 도로부담률은 증가하였다.

특히, 용도지역별 건축가능 수가 농림지역, 보전관리지역, 생산관리지역, 자연녹지지역 등 보전용도지역에서의 도로가 상대적으로 높게 확보되었다. 향후, 용도지역별로 기반시설 부담을 차등화하는 방안, 특히 비도시지역의 대부분인 보전용도지역에 대한 기반시설 확보를 유도하는 정책 방향 검토가 필요한 것으로 분석되었다. 이중차분 회귀분석 결과 난개발 지표인 인구-도로율, 시가지-도로 변화율 차이모형에서 접근성이 양호한 지역(주요 IC거리, 법정도로까지 거리, 시청까지 거리)과 기업체 수가 많은 지역을 중심으로 인구증가가 없는 도로면적만이 증가하였음을 알 수 있다. 이는 개발사업자가 개발이익 실현을 위해 개발사업 후 분양 또는 매각을 목적으로 하는 개발사업으로 판단된다. 또한, 입지여건과 개발잠재력이 큰 지역을 중심으로 난개발이 발생하였음을 알 수 있으며, 선제적인 성장관리계획이 필요한 것으로 분석되었다.성장관리지역 일부(부강면․장군면․연서면)를 대상으로 공간자기상관분석 결과 미개발된 필지는 감소, 개발된 필지는 증가하였으며, 모란지수(Moran‘s Index)는