우발이익 및 손실 발생실태와 조정방향에 관한 연구

용도변경과 개발사업에 따른 토지가치 상승이익·손실의 발생 실태와 조정방향을 분석했다.

The incidences of the so-called windfall gains could be detected by the land price increases. In the ordinary urban settings, the changes in land prices take place by the changes in zoning, the designation of the urban planning facilities, and the public- and private urban development projects. In the processes, the windfall gains occur mostly in the cases of up-zoning while the wipe-out losses, on the other hand, take place in the cases of down-zoning. So far, the ways of taking the windfall gains by the public sector have been much studied and the corresponding policies and regulations have been well prepared.

The ways to recompense the wipe-out losses, on the other hand, have only been studied in terms of pure legal perspective thus lack in its practical methods to realize. Since the occurrences of the windfall gains and wipe-out losses are indispensable in the urban setting, it seems crucial to investigate the ways to properly coordinate between the two incidences. The study, in this context, tries to probe the actual cases of both windfall gains and the wipe-out losses together in an effort to observe the circumstances that bring about either the gains or the losses and to empirically measure the sizes of such gains and losses in each case.

It is hoped, in this way, to contribute to find out a way to equitably adjust and compensate between the two. For the analysis of windfall gains first, the study takes the case of Yongsan District and Wangshimly Area in Seoul City. The two cases are known to have the largest number of parcels in the District Unit Planning Area that accompanied the up-zoning in the entire Seoul after the year 2000. The study observes in detail the land price increases before- and after the up-zoning. For the analysis of the wipe-out losses, in turn, the study takes the case of Sutaemal Area in Buchon, the satellite city of Seoul.

The case area has recently been deregulated from the long-designated ‘Greenbelt Area,’ a strong restricts against the development activity by the zoning code. The study observes in detail the land price changes before- and after the up-zoning by the removal of the Greenbelt. The logic here is that, if there exist land price increases in the area, the price differential has been exactly the suppressed losses so far due to the down-zoning via the Greenbelt.

It is suggested that, for the former case of windfall gains, the measured gains accrued from the up-zoning of the area could be counterbalanced by the corresponding contribution of the facilities such as pocket parks or community center in the development area by the private developer. For instance, the 9 percent increases in land prices could be compensated by the contribution of the facilities occupying 9 percent of the land area under development.

In the same line of reasoning, for the latter case of wipe-out losses, the amount of the land price increases after the up-zoning in the areas under land use control could provide a benchmark ratio to reasonably estimate the amount of recompense for the losses expected in the similar cases of down-zoning regulations being applied. We have had as much complicated fabric of rules and regulations with regard to the coordination of developmental gains and losses as any other country. Sometimes, it is more desirable to manage well the existing regulations than just to add new rules on the existing web of rules.

If the introduction of new rules is inevitable, however, it is required to accompany a multi-dimensional investigation of its efficacies prior to its introduction. The study, in this context, has merits in that it has dealt with the problems of gains and losses that could occur in the complex urban settings together and to probe the potential ways to equitably coordinate and adjust between the two. 개발이익은 주로 지가상승을 통해 발생하는데, 지가는 용도지역, 지구,지역의 지정 및 변경, 도시계획시설 결정, 도시개발사업 등에 의해 변하게 된다. 이러한 과정에서 규제완화(up-zoning)로 인한 이익과 규제강화(down-zoning)로 인한 손실이 발생하게 된다. 이익에 따른 환수는 그 동안 많은 연구를 통해 다양한 제도들이 도입되어 시행되는 과정에서 많은 발전을 이루었지만, 손실에 따른 보상은 수단자체가 매우 미흡할 뿐만 아니라 입법적 차원에서의 연구가 대부분이다.

이익과 손실의 발생은 불가분의 관계에 있으므로, 이를 함께 조정할 수 있는 방안 모색이 필요하다. 그렇지 않고는 향후 도시계획 자체가 어려워지게 된다. 이러한 방법을 모색하기 위해 본 연구에서는 먼저 우발이익과 손실의 범위를 한정하여 그 범위 안에서 사례분석을 통하여 각종 계획?개발과 규제 등 내외적 변화에 따른 우발이익과 손실의 실태를 파악하고 CASE별로 우발이익과 손실의 크기를 분석해 봄으로써 도시계획에서 발생하는 이익과 손실을 보정할 수 있는 방안을 모색하는데 보탬이 되고자 한다. 먼저 우발이익의 실태파악을 위한 방법으로는 용도지역 변경과 관련한 전망과 과제를 도출하기 위해 서울의 기성시가지에서 용도지역 변경실태를 파악하고, 용도지역 변경에 따라 발생하는 우발적인 개발이익 중 사회적 형평성차원에서 환수되어야 할 부분인 우발이익을 분리하여 추정하였다. 이를 위해 사례지역으로는 2000년이후 용도지역 변경이 수반된 서울시 내 지구단위계획구역 중 대상 필지수가 가장 많은 용산과 왕십리 두 개 지역을 대상으로 하였으며 용도지역변경을 전후한 이들 지역의 지가상승 실태를 분석해 보았다.

우발손실의 실태파악을 위한 방법으로는 토지이용 규제와 관련한 전망과 과제를 도출하기위해 수도권 내 개발제한구역에서의 규제변화를 파악하고, 규제사항 변경에 따라 발생하는 우발적인 개발손익 중 사회적 형평성차원에서 보상되어야 할 부분인 계획손실을 분리하여 추정하였다. 우발손실의 사례지역으로는 적절한 분석 대상지 선정이 어려워 2000년 이후 지구단위계획에 의한 개발제한구역 해제가 있었던 부천시를 대상으로 하였으며 개발제한구역해제에 따른 지가변화의 크기와 주변개발제한구역의 지가분석을 바탕으로 개발제한구역지정에 따른 계획손실을 역 추정해 보았다. 이렇게 지가모형을 적용하여 측정된 우발이익은 개발이익환수의 대상 및 용도지역 변경에 대한 객관적 기준으로 활용할 수 있을 것이며 또한 측정된 계획손실은 개발손실보상의 대상 및 토지이용 규제에 대한 객관적 기준으로 활용할 수 있을 것이다. 용도지역 변경에 따른 우발이익을 공공시설용지 기부채납 조건으로 설정하여 환수하고자 할 경우, 지가차이를 나타내는 비율은 기부채납 토지면적 비율로 환산하여 적용할 수 있을 것이다. 예를 들어, 제2종일반주거지역(7층)을 제3종일반주거지역으로 변경할 때 공시지가가 약 9% 상승한다고 본다면, 토지면적의 9% 정도에 해당하는 부분은 용적률 인센티브를 부여하지 아니하는 기부채납 의무비율로 설정하여 예상되는 우발이익을 환수할 수 있을 것이다.

반면에, 토지이용 규제로 인근토지와 지가상승의 차이가 꾸준히 발생하다 규제완화로 지가상승률이 역전된다면 그 차이가 눌려있던 계획손실의 크기이며 차후 손실보상에 적용 할 수 있을 것이다. 우리나라의 손익조정제도는 어느 나라에 못지않게 다양한 제도들이 있다. 새로운 제도의 도입만이 해결책은 아니며 기존에 있는 제도들을 잘 운용하는 것이 더 바람직하지만 꼭 필요하여 새로운 제도를 도입할 때에는 제도에 대한 다각적 차원에서의 평가를 토대로 이루어져야 한다. 이 연구는 지금까지 이원적으로 다루어져왔던 우발이익과 손실의 문제를 함께 살펴보고 반영되어야할 크기를 살펴봄으로써 개발이익환수와 손실보상의 조정 방안을 모색해보고자 했다는데 의의가 있다.