都市計劃과 財産權 保障

도시계획에 따른 재산권 제한과 공익·사익의 조화를 검토했다.

우리나라에 도시계획이 처음으로 도입 된 시기는 해방직 후 이다. 그 당시 우리나라는 일제의 억압으로부터 막 해방되어 도시계획에 대한 개념조차 확립되어 있지 않았다. 그 후 70년대 산업발전에 의한 급격한 도시화로 계획적ㆍ체계적 도시계획의 필요성이 대두되어 1971년 1월 19일 도시계획법이 제정된 후 10여 차례 개정과 3번의 전면 개편으로 현행 국토계획법의 체계로 완성되었다. 국토계획법은 국토의 이용ㆍ개발ㆍ보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 관하여 필요한 사항을 정함으로써 공공복리의 증진과 국민의 삶의 질을 향상하게 함을 목적으로 한다. 그러나 국토의 이용ㆍ개발ㆍ보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 관하여 필요한 사항을 규정하면서 많든 적든 국민의 재산권을 제한하지 않을 수 없으며, 이로 말미암아 공익과 사익이 자주 충돌하게 된다. 이는 국토계획법제에 관한 민원이나 분쟁뿐만 아니라 헌법재판소의 헌법소원을 통해 잘 나타나고 있다. 토지에 대한 지배와 이용권능은 시대에 따라 그 성립과정을 달리해 왔다. 근대사회는 재산권을 신성불가침의 권리로 승인하고 있었으나, 현대사회는 재산권이 보장됨과 동시에 공공복리를 위해 제한할 수 있고 의무를 수반하는 것으로 전환되었다. 이에 따라 자본주의 국가라 할지라도 어느 나라를 막론하고 재산권에 대하여는 사회국가의 원리를 실현하기 위해 사회적 제약을 일반적으로 채택하고 있다.

따라서 토지재산권은 인간이 공동생활을 영위해 나가는 사회에서 단체성이 강한 성격을 지니고 있는 기본적 권리로 이해되고 있다. 이런 연유에서 재산권제한은 현대자본주의 자체의 제도적 요청이며, 이것이 결코 인권침해라고 보지 않는 것이 일반적인 경향이다. 그러나 헌법은 공공복리를 위한 재산권의 침해가 불가피하다 하더라도 재산권보장의 본질적 내용을 침해할 수 없도록 하고 있다. 즉, 기본권의 핵심인 사유재산권은 절대적으로 보호되어야 하고, 공동체존립을 위해 침해가 필요 불가결하게 요청되는 경우에만 제한이 가능한 것으로 보고 있다. 따라서 공공복리를 위해 국민의 재산권을 제한하는 국토계획법에 대한 다툼이 자주 나타나고 있는 실정이다. 이와 관련하여 헌법재판소는 “사유재산권이 유명무실해지고 사유재산제도가 형해화(形骸化)되어 헌법이 재산권을 보장하는 궁극적인 목적을 달성할 수 없게 되는 지경에 이르는 경우”는 사유재산권의 침해가 허용되지 않는다는 결정을 내린 바 있다. 그러나, 국토계획법상의 도시계획에 의한 재산권제한은 그 정도에 이르고 있다고 볼 수는 없기 때문에 토지소유자는 재산권을 침해받았다고 자인하고 있다. 따라서 도시계획도 시대의 변화와 여건변동에 따라 재산권침해를 최소화하는 구체적인 장치와 제도가 마련되어야 하고 시의 적절하게 도시계획도 변경되어야 한다.

아울러 토지소유자는 도시계획이 공공성ㆍ사회성의 원리에 따라 불가피하게 사유 재산권을 제한 내지 침해하는 만큼 어느 정도 수준까지는 감내해야 할 것이다. 다만, 수인(受忍)의 정도가 “특별한 희생에 도달하였을 경우”에는 그 침해가 최소화 될 수 있도록 토지를 매수하든지 아니면 매수에 버금가는 적절한 보상을 하여야 할 것이다. 도시계획이 공공의 필요에 의하여 재산권 제한이 불가피한 것이기는 하지만 그로 인한 재산권침해 또한 간과되어서는 안 된다는 측면에서 도시계획 입안ㆍ결정에의 주민참여, 청원권에 의한 청원, 민원제기 등 사전적(事前的) 보장방안과 도시계획 결정고시 이후에 있어서의 손실보상, 토지매수청구권제도, 행정소송, 헌법소원 등 사후적(事後的) 보장방안, 그리고 가장 심각한 재산권 제한을 받고 있는 개발제한구역제도, 도시계획의 폐지나 변경으로 발생하게 되는 손실에 대한 계획보장청구권에 대하여 살펴보았다. 아무쪼록 이 논문이 도시계획을 입안하는 일선공무원과 용역업체 직원을 비롯한 도시계획관련법률 입법담당자 등에게 참고자료로서 활용되고 도시계획으로 인한 재산권 침해 당사자에게 재산권보장을 위한 자료로서 널리 활용되기를 기대한다.

목차 = iii 표목차 = 10 도목차 = 10 Ⅰ. 연구배경 및 목적 = 1 Ⅱ. 도시계획과 도시계획제한 = 4 1. 도시계획 = 4 1) 도시계획의 개념 = 4 2) 도시계획의 역할 = 5 3) 도시계획의 종류 = 6 (1) 광역도시계획 = 6 (2) 도시기본계획 = 6 (3) 도시관리계획 = 7 4) 도시계획의 법적 성질 = 7 (1) 학설 = 7 (2) 판례 = 8 (3) 소결 = 9 5) 도시계획 수립 절차 = 9 (1) 도시기본계획 = 9 (2) 도시관리계획 = 10 6) 도시계획시설 = 14 (1) 정의 = 14 (2) 필요성 = 14 (3) 종류 = 14 (4) 역할 = 15 7) 도시계획에 있어서 주민의 지위 = 15 (1) 절차참가자 = 15 (2) 도시관리계획의 제안자 = 15 2. 도시계획제한 = 16 1) 도시계획제한의 개념 = 16 (1) 우리나라 = 16 (2) 외국 = 16 (가) 독일 = 17 (나) 일본 = 17 (다) 미국 = 18 (3) 평 가 = 19 2) 도시계획제한의 법적 성질 = 20 Ⅲ. 도시계획에 의한 재산권 제한 = 23 1. 일반적인 행위제한 = 23 2. 용도지역ㆍ지구제에 의한 행위제한 = 23 1) 용도지역제 = 24 2) 용도지구제 = 29 3) 용도구역제 = 31 (1) 개발제한구역 = 31 (가) 토지형질변경 = 31 (나) 입목ㆍ죽의 벌채 = 31 (다) 토지합병ㆍ분할 = 32 (라) 물건적치 = 32 (마) 건축물의 건축 = 32 (2) 시가화조정구역 = 32 (3) 수산자원보호구역 = 33 3. 도시계획시설에 따른 행위제한 = 33 4. 도시계획