생태계서비스지불제로서 보전지역권에 관한 연구

생태계서비스지불 수단으로서 토지 보전지역권의 제도를 연구했다.

생태계서비스지불제로서 보전지역권에 관한 연구 생태계서비스는 자연이 인간에게 제공하는 혜택을 경제적 관점에서 개념화한 것 으로, 2000년대 이후 이를 유지·증진하기 위한 다양한 경제적 유인책이 전 세계적 으로 활발히 도입되어 왔다. 그 대표적인 제도가 생태계서비스지불제(payment for Ecosystem Services, 이하 PES이라 함)로서, 생태계서비스를 증진하는 행위자에게 경 제적 보상을 제공함으로써, 토지소유자에게 ‘개발보다 보전이 더 큰 가치를 지닌 행위’임을 인식시키는 역할을 수행한다. 다만 PES는 자연이 제공하는 모든 가치를 포착할 수 없으며, 법적·행정적 규제를 대체한다기보다 이를 보완하는 수단이라는 점은 분명하다. PES는 공익적 보전을 위한 사적 참여를 확대하고, 기존 환경정책의 한계를 보완 하는 핵심적 제도로 자리매김하고 있다. 본 연구는 미국의 대표적 PES 수단인 보전 지역권 제도의 이론적·법제적 발전과정을 분석하여, 국내 PES의 실효성 제고 및 법 제 설계에 기여하는 것을 목적으로 한다. PES는 생태계서비스의 공급자와 수혜자 간 거래를 기초로 한다는 Wunder 견해 가 통설이나, 이는 Coase이론에 기초한 가장 협소한 개념으로서 실제 운용 사례를 충분히 설명하지 못한다.

생태계서비스의 공공재적 성격상 이용자를 특정하기 어렵 기 때문에 시장에서의 직접 거래는 한계가 있으며, 다수의 PES는 정부가 인센티브 를 지급하는 방식으로 운영되고 있다. 이에 본 연구는 정부 보조금을 포함하는 광 의의 PES 개념을 분석의 전제로 삼는다. 환경훼손은 주로 토지이용 과정에서 발생하며, 토지는 외부성을 지닌 공공재적 성격을 갖는다. 이에 따라 각국은 토지이용 규제와 보호지역 지정을 통해 환경보전 을 도모해 왔으나, 사유지 보호지역의 경우 재산권 침해, 사회적 형평성 문제, 토지 소유자의 자발적 협력 부족이라는 구조적 한계가 존재한다. 미국에서도 지방정부의 용도구역제(zoning)에 기반한 공법적 규제가 운영되어 왔으나, 과도한 규제는 규제 적 수용(regulatory taking) 논란을 야기하고 소유자의 반발을 심화시켰다. 이러한 배 경 속에서 강제적 규제를 보완하는 민간의 자율적 보전수단으로 발전한 것이 보전 지역권이며, 이는 미국에서 PES의 핵심적 법적 수단으로 자리 잡게 되었다. 보전지역권은 토지소유자가 토지소유권을 유지한 채 공익적 목적을 위해 일정한 보전의무를 부담하도록 하는 부동산 권리로서, PES의 대표적 유형 중 하나로 평가 된다. 미국에서는 1960년대 고속도로 및 국립공원 주변의 경관 보전을 위해 연방정 부가 토지소유자에게 대가를 지급하며 보전 목적의 지역권을 취득하기 시작하였다.

이후 농지·습지·야생동물 서식지 보전을 위한 연방 농업정책 속에서 보전지역권 이 적극적으로 활용되었고, 보전의무에 대한 금전적 보상이 수반됨으로써 PES의 기 능이 명확해졌다. 나아가 연방 소득세법(Internal Revenue Code)을 통한 보전지역권 기부에 대한 세제 인센티브가 강화되면서 민간의 자발적 참여가 크게 확대되었다. 한편 국내에서도 PES 제도가 도입되어 운영되고 있다. 환경부는 2020년 「생물 다양성 보전 및 이용에 관한 법률」개정을 통해 ‘생태계서비스지불제 계약’제도 를 신설하였으나, 현재까지 예산 규모가 연 40억 원 수준에 머물고 사업 내용도 철 새 서식지 보호 등 제한된 유형에 집중되어 있다. 농림축산식품부의 공익직불제 또 한 생태계서비스 증진을 위한 제도로 기능하고 있으나, 단년도 사업 중심의 운영, 전문적 모니터링 체계 부족, 지역 맞춤형 설계 미흡, 추가적 노력에 대한 실질적 보 상 부족 등 구조적 한계가 지적되고 있다. 「문화유산과 자연환경자산에 관한 국민 신탁법」의 ‘보전협약’제도 또한 토지소유자의 자발적 보전을 유도하는 장치로 활용되고 있으나, 장기간의 법적 구속력과 경제적 인센티브가 부족하여 지속가능한 보전 효과를 담보하기에는 한계가 있다. 이러한 국내 제도들은 토지소유자의 협력 확보·전문적 관리·장기적 보전이라는 PES의 핵심 요건을 충분히 실현하지 못하 고 있다.

미국의 보전지역권 제도는 이러한 한계를 보완할 수 있는 중요한 시사점을 제공 한다. 보전지역권은 인역권(easement in gross) 형태로 정부 또는 자선단체가 보유하 며, 소극적·적극적 의무 모두를 부과할 수 있고, 장기간 또는 영구적으로 존속하는 대물적 효력을 가진다. 그러나 이러한 특성은 전통적 보통법 체계와 충돌하여 유효 성에 대한 법적 도전이 지속되었으며, 이를 해소하기 위해 보전지역권 통일법 (Uniform Conservation Easement Act, 이하 UCEA라 함)이 제정되었으며 각 주는 이 를 기반으로 수권법령(enabling statute)을 도입하였다. UCEA는 인역권 형태 허용, 공익적 목적의 유형화, 영구적 존속기간의 원칙 등을 명문화함으로써 기존 보통법 상의 법적 장애를 상당 부분 제거하였다. 다만 보전지역권의 집행과 모니터링 의무, 변경·소멸 기준 등 핵심 법리는 여전히 충분히 정립되지 못한 채 판례와 실무 관 행에 의존하는 불완전한 구조로 남아 있으며, 이러한 점은 미국 학계에서도 지속적 으로 비판의 대상이 되고 있다. 우리나라의 경우 사유지 중심의 보호지역에서 재산권 침해와 협력 부족 문제가 반복되고 있으며, PES 제도의 단편성과 행정 중심의 운영 구조로 인해 실질적인 생 태계 보전 효과를 거두기 어렵다는 한계가 존재한다.

이에 장기적·지속적인 보전 을 실현하고 민간 환경단체의 전문성과 모니터링 역량을 제도적으로 활용하며, 토 지소유자의 자발적 협력을 촉진할 수 있는 법적 기반으로서 보전지역권 도입의 필 요성이 제기된다. 특히 인역권의 유효성, 공익 목적의 유형화, 보전 의무 등기 방식, 장기적 존속기간, 제3자 집행권, 변경·소멸 기준 등은 특별법 제정을 통해 구체적 으로 규율될 필요가 있다. 본 연구는 이러한 문제의식을 바탕으로, 생태계 보전을 위한 국내 토지이용 규 제의 한계, 생태계서비스 및 PES의 개념의 발전, 미국 보전지역권의 법제와 운영 구조를 분석하고, 이를 토대로 한국 법체계에 적합한 보전지역권의 도입방안과 입 법적 과제를 제시한다. 본 연구는 생태계서비스지불제가 단기적 보조금 제도에 그 치지 않고 지속가능한 토지보전 체계로 발전하기 위해 필요한 법적·제도적 기반을 탐색하는 데 의의가 있다. 핵심이 되는 말 : 보전지역권, 생태계서비스지불제, 인역권, 보전협약, 국민신탁법인, 랜드트러스트.

국 문 요 약 1 제1장 서 론 1 제1절 연구배경 및 목적 1 제2절 연구의 범위와 방법 3 Ⅰ. 연구의 범위 3 Ⅱ. 연구의 방법 5 제2장 생태계 보전을 위한 토지이용 규제 6 제1절 생태계 기능과 생태계 보전 6 Ⅰ. 인간의 활동으로 인한 생태계 훼손 6 Ⅱ. 생태계서비스 개념과 가치 8 Ⅲ. 생태계 보전방안· 9 1. 생태계보전을 위한 국제적 노력 9 2. 보호지역 개념과 필요성· 10 3. 보호지역 지정시 발생하는 이해충돌 11 제2절 토지 이용의 규제 필요성 11 Ⅰ. 토지의 외부성 12 1. 토지의 공공재적 성격 12 2. 공유지의 비극 13 Ⅱ. 토지의 이용 규제 14 1. 미국의 용도구역제 14 2. 우리나라 국토에 대한 규제 15 (1) 국가의 국토 관리 권한 15 (2) 헌법재판소 판단 16 제3절 생태계 보전을 위한 보호지역 지정 17 Ⅰ. 세계 보호지역 현황· 17 Ⅱ. 우리나라 보호지역 현황 18 Ⅲ. 규제적 보전정책의 한계 19 제3장 생태계서비스지불제 21 제1절 환경보전을 위한 시장경제적 수단 21 Ⅰ. 경제적 유인수단의 발전 21 1. 획일적인 환경규제의 한계 21 2. 경제적 유인수단의 장점 22 3. 기후변화 대응을 위한 시장매커니즘 활용 23 Ⅱ. 환경경제학의 확장 24 1. 환경경제학의 문제의식과 해결방식 24 2. 피구의 교정적 조세 이론 24 3. 코즈의 거래중심 이론 25 4. 소결 – 코즈와 피구의 접근방법 차이 26 제2절 생태계서비스 개념과 특징 29 Ⅰ. 생태계서비스 개요 28 1. 생태계서비스 개념과 유형 28 (1) 생태계서비스 개념 28 (2) 생태계