연구 요약
연구 요지 (AI)
비도시지역 산지의 보전·개발 기준에 따른 용도지역 구분을 연구했다.
초록
국 문 초 록 보전과 개발은 대립이 아닌 화해와 타협을 통한 상호조화 관계이며, 보전과 개발의 공통 과제는 지속가능성이다. 지속가능한 생태환경 보전과 자연친화적 개발은 보전정도와 적정개발 수준에 대한 합리적인 타협이 전제조건이다. 우리나라는 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣에 따라 국토를 도시지역, 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역으로 구분한다. 국토면적의 83.4%인 비도시지역은 관리지역, 농림지역, 자연환경보전지역으로서, 주로 농산지 보전 정도에 따라 구분하였다. 비도시지역 면적의 76.7%를 차지하는 산지는 과거 기준인 ‘경사도’와 ‘입목본수도’에 따라 보전산지와 준보전산지로 구분되어 있다. 이로 인해 비도시지역 안에서 토지이용 행위 시 보전과 개발의 가치가 공간적으로 빈번하게 충돌하고 있다. 최근 비도시지역이 안고 있는 실태를 객관적으로 분석하고 개선방안을 제시하는 연구가 활발하게 시도되고 있다. 국토관리의 기본원칙 실현을 위해 비도시지역의 제도적 한계점으로 개발과 보전의 원칙과 기준 부재, 용도지역 지정기준 불일치 등의 문제를 지적하고 있으며, 산지에 대해서는 자연환경‧생태보전, 관광 및 도시개발, 임업 생산 등과 같은 다양한 수요를 수용할 수 있도록 산지의 구분기준을 정비할 필요가 있다고 제시하고 있다.
그러나 비도시지역의 토지이용 관리체계의 근원적인 문제 제기와 함께 실제적인 대안 마련을 위한 학문적 접근이 부족한 상황이다. 본 연구는 보전과 개발의 통합적 관점에서 비도시지역 산지의 구분체계를 재조명하고, 합리적인 비도시지역의 용도지역 구분기준을 제시하고자 한다. 탐색적 방법으로 문헌조사 및 법제 분석을 통하여 산지 구분체계와 비도시지역의 용도지역 구분체계의 인과적 문제를 제기하고, 비도시지역의 토지이용을 규제하는 각종 등급제도의 법제적 쟁점을 도출하였다. 통계적 방법으로 산지의 보전정도와 자연친화적 적정개발에 대한 기준을 도출하여, 비도시지역의 용도지역 구분체계 재편 필요성과 함께 토지이용규제 등급제도 개선 필요성을 제언하였다. 문헌조사 및 법제 분석은 비도시지역 용도지역 및 산지 구분체계에 관련하여 토지이용 관리체계, 산지 이용체계, 환경친화적 산지 개발 등을 다룬 이론과 선행연구를 고찰하고, 토지이용규제의 등급제도를 운용하고 있는 ｢국토의 계획 및 이용에 관한 법률｣, ｢환경정책기본법｣, ｢자연환경보전법｣, ｢산지관리법｣, ｢산림자원의 조성 및 관리에 관한 법률｣, ｢산림보호법｣ 등의 운용체계와 등급 구분기준‧평가항목을 분석하였다. 보전정도와 적정개발 기준 설정을 위해 전문가 설문조사를 실시하였다.
조사대상은 공무원, 교수, 연구기관‧공공기관 및 엔지니어링업계‧개발업계 종사자 등 국토의 보전과 개발 분야 전문가들로서, 보전과 개발의 균형적인 의견 수렴을 위하여 적정비율로 표본을 구성하였다. 조사방법은 Delphi 조사와 AHP 기법을 사용하였고 이메일을 통해 총 2개월간 진행하였다. Delphi 설문조사는 3차례 실시하고 AHP 설문조사는 2020년 8월 23일부터 8월 27일까지 실시하였다. 탐색적 연구 결과, 용도지역제의 용도지역 구분체계는 객관적 합리성이 부족하고, 등급제도는 등급 구분평가 방법과 법제적 효력 등에 대한 도구적 합리성 문제가 도출되었다. 비도시지역에서 토지이용규제는 용도지역제와 토지이용규제 등급제도에 따라 토지의 이용행위를 제한하고 있다. 그러나 비도시지역 안에서 토지 이용행위 시 공간적 가치 충돌이 빈번하게 일어나고 있으며, 토지이용규제와 관련한 사회적 갈등이 발생하고 있다. 법제적 쟁점으로 △용도지역제와 토지이용규제 등급제도의 법적 효력 문제, △토지이용규제 등급제도의 효율성 문제, △보전과 개발 가치의 공간적 충돌 문제, △토지공개념과 사유재산권 침해 문제, △인허가 과정 장기화와 불명확성 문제 등을 제기하였다. 통계적 연구 결과, △산지 구분기준은 과거의 산림자원 관점이 아닌 지속가능한 국토자원이라는 인식 전환과 함께 구조적으로 재편하는 것이 필요하다.
연구결과, 산지의 보전정도를 구분하는 평가항목은 ‘생태자연도’, ‘지형 및 생태축 보전’, ‘산림재해 위험성’, ‘경사도’ 등 4개이다. 현행 비도시지역 용도지역 구분의 기초가 되는 1985년 (구)｢산림법｣ 상 보전임지와 준보전임지 구분기준 항목은 ‘경사도’와 ‘입목본수도’로써 본 연구에서 도출된 평가항목 중 ‘경사도’만 일치한다. 제한적으로 운용되고 있는 현행 ‘보전산지 지정‧변경 및 해제 지침’의 산지 구분기준 항목은 9개이며, 이중 ‘생태자연도’와 ‘경사도’만 일치한다. 따라서 비도시지역의 용도지역을 합리적으로 구분하려면 새로운 기준과 체계가 필요하다. △토지이용규제 등급제도에서 운용하는 평가항목은 서로 중요도가 다르므로 항목별 가중치를 반영하여야 한다. 연구결과에 따르면, 보전정도 평가항목 중요도 우선순위는 생태자연도, 산림재해위험성, 지형 및 생태축 보전, 경사도 순이며, 생태자연도와 경사도 간 가중치 차이는 2.7배이다. 적정개발 평가항목 중요도 우선순위는 식생보전등급, 산림재해 위험성, 지형 및 생태축 보전, 경관‧스카이라인, 건축물 규모, 법면높이 순이며, 식생보전등급과 법면높이 간 가중치 차이는 2.1배이다.
일례로, 토지적성평가에서 토지적성을 결정하는 지표들은 적정성과 영향력에 문제가 있다고 선행연구에서도 지적하였으며, 본 연구에서 도출된 평가항목의 내용과도 상당한 차이점이 있는 것으로 분석되었다. 지금까지 비도시지역 토지이용 관리체계의 문제점과 개선방안에 관한 다양한 연구가 지속되었음에도, 비도시지역의 산지 및 용도지역 구분체계의 문제점을 실증분석하여 인과적 관계와 관련된 학문적 접근을 시도한 노력은 별로 없었다. 본 연구는 산지 구분의 부분적 오류가 비도시지역의 용도지역 구분과 토지이용규제 체계에 어떠한 영향을 끼쳤는지를 통합적으로 접근하고, 비도시지역 산지의 보전정도와 적정개발 기준을 통계적 방법으로 도출하여 현행 법제도 상 구분기준의 문제점을 제시한 것에 의의가 있다. 보전과 개발은 쾌적한 삶의 지속과 건강한 자연생태계를 지향한다는 점에서 같은 목표를 지니고 있다. 비도시지역의 산지를 생태‧환경적으로 보전하면서 자연친화적으로 개발하기 위해서는 비도시지역의 용도지역을 보다 체계적으로 구분하여 객관적 합리성을 확보하고, 개별법에 따른 토지이용규제 등급제도를 유기적이며 합리적으로 개정하여 제도의 도구적 합리성을 제고 하여야 한다. 주제어 : 비도시지역, 용도지역, 산지, 구분체계
목차
제1장 서론 1 제1절 연구의 배경 및 문제 제기 1 1. 연구배경 1 2. 문제 제기 2 제2절 연구의 목적 및 필요성 3 1. 연구목적 3 2. 연구 필요성 4 제3절 연구의 범위 및 방법 5 1. 연구범위 5 2. 연구방법 6 제4절 연구의 구성 7 제2장 이론 및 선행연구 고찰 8 제1절 토지이용규제 체계 8 1. 토지이용계획 개념 8 2. 토지이용규제 개념과 체계 9 제2절 비도시지역 용도지역 구분체계 14 1. 우리나라 용도지역 구분체계 14 2. 미국 비도시지역 용도지역 구분체계 17 3. 일본 비도시지역 용도지역 구분체계 18 4. 비도시지역 용도지역 구분체계의 시사점 20 제3절 산지 이용체계 20 1. 산지 구분과 변천 20 2. 산지관리기본계획 21 3. 산지 이용체계의 시사점 22 제4절 선행연구 고찰 25 1. 비도시지역 토지이용 관리체계 25 2. 산지 구분체계 28 3. 자연친화적 산지개발 32 4. 선행연구 종합분석과 차별성 37 제3장 분석의 틀 41 제1절 연구모형 및 연구질문 41 1. 연구모형 41 2. 연구질문 42 제2절 측정도구 및 연구절차 43 1. 연구대상 43 2. 측정도구 43 3. 연구절차 45 제3절 조사설계 및 자료수집 47 1. 조사설계 47 2. 자료수집 50 제4장 비도시지역 토지이용규제 법제도 분석 52 제1절 토지이용규제 유형 52 1. 계획규제와 절차규제 52 2. 토지이용규제 등급제도 유형 53 제2절 토지이용규제 법제도 특성 55 1. 토지이용규제 법제 개황 55 2. 토지이용규제 법제 성격 55 3. 토지이용규제 제도의 위계 분석 57 제3
발행 정보
2021. 한양대학교 대학원 국내박사 학위논문