한·일 도시계획법과 지적의 비교연구 : 건축허용성과 건축단위를 중심으로 = 韓日の都市計画法と地籍の比較研究

도시계획의 건축허용성·건축단위와 지적의 기능을 한·일 비교로 연구했다.

도시계획은 도시 내 토지의 효율적이고 합리적인 이용을 위해, 개별 토지의 건축단위를 설정하여, 각 건축단위별로 건축허용성과 건축허가요건을 정하는 구속적 행정계획이다. 건축단위는 하나의 건축허가가 발급될 수 있는 토지의 단위를 의미하고, 건축허용성은 건축물의 건축이 허용되는 법적 성질을 의미하는 강학상 개념으로, 도시계획의 기본 요소이다. 현행 도시계획법제에서는 도시계획의 기본 요소라고 할 수 있는 건축허용성과 건축단위에 대한 규율이 불명확하다. 토지의 소유권을 표상하는 지적이라는 제도가 건축단위와 건축허용성을 반영하는 도시계획적 기능을 수행하고 있을 뿐이다. 최근 법원이 지목을 건축허용성을 판단하기 위한 기준으로 인정한 것도 지적이 단순히 토지의 현황을 확인하기 위한 수단을 넘어 도시계획적 기능을 수행하고 있음을 의미한다. 과세와 토지소유권을 공시하기 위한 목적에서 창설된 지적이 어떠한 배경에서 도시계획적 기능을 수행하게 되었을까. 우리나라의 근대적인 토지제도, 도시계획법제는 역사적인 연유로 인해 일제강점기시대 일본의 제도를 모방하여 정립되었다. 당시 도입된 용도지역제 도시계획은 도시 내 토지에 용도지역을 지정하여 개략적인 내용의 건축허가요건을 정하는 것에 불과하였고, 건축허용성과 건축단위를 규율할 수 있는 권능은 가지지는 못하였다.

불완전한 도시계획법제를 보완하기 위해 전혀 다른 성격의 제도에 불과하였던 지적이 도시계획적 기능을 수행하게 되었고, 현행 도시계획법제에서도 여전히 도시계획적 효력을 가지고 있다. 그럼에도 불구하고 현행 실무에서는 지적의 민사적 기능만이 강조되고 있을 뿐, 지적이 수행하는 도시계획적 기능이 불분명한 채 제도가 운영되고 있다. 우리나라의 도시계획법제가 불완전한 형태를 가질 수밖에 없었던 이유는 그 모태가 된 일본의 도시계획법제가 불완전하였기 때문이다. 우리나라에서처럼 일본의 지적 역시 불완전한 도시계획법제를 보완하여 도시계획적 기능을 수행하게 되었고, 이는 현재도 동일한 것으로 추측된다. 도시계획과 지적의 상호관계를 분석해 볼 수 있다는 점에서 우리나라와 일본의 도시계획법과 지적에 관한 비교연구는 지적의 도시계획적 기능을 규명하고 이에 대한 평가를 위한 단초를 제공해줄 수 있다. 우리나라와 일본의 도시계획법제는 건축허용성을 규율하는 방식에 있어 큰 차이가 있다. 우리나라는 토지형질변경허가라는 절차를 통해 건축허용성이 규율되지만, 일본에서는 구역구분제라는 도시계획을 통해 도시지역 내 토지들의 개략적인 건축허용성이 결정되고, 시가화구역 내에서는 개발행위허가라는 절차를 통해 개별 필지들의 건축허용성을 규율하는 방식으로 상호 보완적으로 운영되고 있다.

이러한 차이점은 우리나라에서는 대지라는 지목이 건축허용성을 반영하는 기능을 강하게 수행하기 때문에 대지가 아닌 토지는 토지형질변경허가를 통해 개별 건축단위별로 건축허용성을 부여받아야 하지만, 일본은 지목의 도시계획적 효력이 약해 원칙적으로 도시계획을 통해 건축허용성이 부여되고 지목에 우선하는 효력을 가지는 것으로 해석할 수 있다. 다만, 일본에서도 농지전용허가나 개별 필지에 건축허용성을 부여하기 위한 절차인 개발행위허가의 단계에서는 지목이 사실상 건축허용성을 판단하는 기준으로 활용되고 있어, 지목이 가지는 도시계획적 효력이 상실되었다고 보기는 어렵다. 건축단위는 토지소유권과 밀접한 관련이 있어 도시계획으로 이를 통제하기는 쉽지 않다. 건축단위가 지적인 필지 경계선에 의해 설정되고 있음에도, 이에 대한 도시계획적 규율은 부족한 상황이다. 우리나라는 국토계획법상 토지분할허가나 일본에서는 토지구획변경허가라는 절차를 통해 일정한 경우에만 건축단위를 규율하고 있을 뿐, 건축단위를 강제적으로 변경하는 권능을 가진 도시계획은 상정하고 있지 않다. 건축허용성의 부여를 수반하는 토지의 분할과 합병을 제외하고는 토지소유자의 의사나 소유권의 변동에 따라 자유롭게 토지의 분할과 합병이 이루어지는 것이 현실이다. 그러나 토지의 분할과 합병 역시 건축단위로서 기능한다는 점에서는 도시계획적 통제가 필요하다.

이를 위한 제도적인 보완이 필요할 뿐만 아니라, 행정청이 그 필요성을 인식하여 적극적으로 재량권을 행사하여야 할 것이다. 이상적인 도시계획은 개별 토지의 건축단위를 설정하여, 각 건축단위별로 건축허용성을 부여하고 건축허가요건을 결정할 수 있어야 한다. 궁극적으로는 도시계획이 건축허용성과 건축단위 모두를 결정하는 이상적인 제도로 발전하여야 할 것이나, 현행 도시계획법제에서는 지적이 수행하는 도시계획적 기능이나 효력이 오히려 더 강조되고 있다. 지적의 도시계획적 효력을 고려한 도시계획과 지적의 조화로운 발전이 필요한 시기이다.

제 １ 장 서 론 1 제 １ 절 연구의 목적 1 제 ２ 절 연구의 방법 3 I. 지적에 관한 행정법학적 연구의 필요성 3 II. 일본 도시계획법제와의 비교연구의 필요성 4 III. 논문의 구성 8 제 ２ 장 도시계획과 지적의 관계 10 제 １ 절 지적의 도시계획적 기능과 역할 10 I. 도시계획의 개념 10 (1) 개념 정의의 필요성 10 (2) 도시계획의 규율 대상 11 (3) 소결 도시계획의 정의 12 II. 지적제도 개관 13 (1) 개관 13 (2) 우리나라의 지적제도 14 (3) 일본의 지적제도 25 III. 도시계획법제의 불완전성 36 (1) 이상적인 도시계획 36 (2) 용도지역제 도시계획의 불완전성 37 IV. 지적의 도시계획 보완기능 40 (1) 건축허용성과 건축단위의 반영 40 (2) 용도지역제 도시계획과 지적의 관계 41 (3) 일본에서의 지적의 기능 42 제 ２ 절 도시의 형태에 따른 도시계획과 지적의 효력 43 I. 개관 43 (1) 도시의 형태에 따른 도시계획의 구분 43 (2) 기성시가지와 신시가지, 도시지역 외 지역의 구분 44 II. 신시가지에서의 도시계획과 지적의 효력 47 (1) 개발사업을 통한 건축단위와 건축허용성의 규율 47 (2) 지구단위계획의 도시계획적 기능 48 III. 기성시가지에서의 도시계획과 지적의 효력 54 (1) 기성시가지에서 수립되는 도시계획의 특징 54 (2) 기성시가지에서 지적의 기능과 도시계획적 효력 54 제 ３ 장 한일 도시계획법제상 건축허용성의 규율 56 제 １ 절 우리나라 도시계획법제상 건축허용성의 규율 56 I. 지목의 도시계획적 기능 56 (